2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新《行政处罚法》”），现行《行政处罚法》在实施25年后首次完成大修。新《行政处罚法》将近年来行政执法改革取得的重要成果固化到法律中，同时对行政处罚理论和实践中长期存在争议的焦点问题作出了针对性回应，比如行政处罚的概念、主观要件、行政处罚的设定权限、一事不再罚原则等。作为行政管理和行政执法领域的基本程序法，《行政处罚法》不仅是行政机关在执法时应遵循的基本行为准则，也是企业开展合规工作的根本指引。新《行政处罚法》的一系列修订与企业合规直接相关，本文将以企业合规为视角，分析和探讨新《行政处罚法》的亮点以及对企业合规的重大意义。

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明确了行政处罚的定义

现行《行政处罚法》对于行政处罚并无明确界定，仅通过列举的方式明确了几类典型的行政处罚种类，同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚。由于法律界定的缺失，实践中，执法机关往往通过某一行政处罚的设定依据来判断其是否属于行政处罚。常见的市场禁入、信用惩戒措施、行政监管措施等行政行为，由于大多是通过规章甚至规范性文件设定，执法机关一般不认为是行政处罚，在实施时也缺乏明确、统一的程序要求。

新《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，规定“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。据此，我们理解，行政机关实施的具有减损当事人权益或者增加当事人义务的惩戒性行为，理论上均应纳入新《行政处罚法》调整范围，在设定、实施、救济等方面均需严格遵守相应规定。以证券监管领域为例，市场禁入、证券监管措施是证券监管部门经常采用的行政管理方式，一般认为其不属于行政处罚。但是，上述管理方式中不少具有明显的惩戒效果，对当事人的影响也丝毫不亚于行政处罚，例如“市场禁入”效果上等同于新《行政处罚法》规定的“限制从业”，“暂不受理与行政许可有关的文件”、“停止核准新业务”与新《行政处罚法》规定的“限制开展生产经营活动”也比较类似。新《行政处罚法》实施后，诸如上述符合行政处罚定义的监管行为如何纳入新《行政处罚法》，值得企业重点关注。

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确立了主动披露的激励机制

中国《刑法》规定了“自首”制度，规定犯罪后自动投案，如实供述自己罪行的，可以从轻、减轻处罚甚至免除处罚。在行政执法领域，虽然反垄断法等部分法律引入了宽大制度[1]，但总体而言，相关法律对于主动披露违法行为缺乏统一、明确的激励机制，导致在实践中，当事人主动向执法机关披露违法行为的积极性普遍不高。

新《行政处罚法》首次在行政处罚基本法层面确立了主动披露的激励机制，第三十二条规定，当事人主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的，应当从轻或者减轻处罚。执法实践中，不少违法事项隐蔽性技术性强，法律关系复杂，行政执法难度大。从境外的执法经验看，调动企业自我合规的积极性往往是执法取得成功的有效手段。新《行政处罚法》总结境内外执法经验，在法律层面确定主动披露的激励机制，具有十分重要的现实意义和导向作用。这不但能够增进执法和监管效能，节省行政执法资源，而且也将引导广大企业在出现违规行为时积极开展内部调查，主动向执法机关报告，以争取宽大处理。

03

增加了“首违可不罚”的规定

新《行政处罚法》第三十三条在“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的基础上，增加规定了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，即“首违可不罚”制度。近年来，新制定或修订的行政管理法规普遍加大了处罚力度，例如根据《广告法》，在官网、网店、微信公众号等宣传中出现“最佳”、“国家级”等绝对化用语的，将可能被处以20万以上的罚款。这在加大了执法威慑力的同时，有时候也容易出现“过罚失当”的情况。执法实践中，一些违法行为虽然有危害后果但比较轻微，且当事人在被举报或者被调查后立即停止或者改正了违法行为，这种情况下，执法人员常常陷入罚与不罚的两难境地。

新《行政处罚法》在总结近年来各地推行“柔性执法”、“免罚清单”的基础上，明确规定了“首违可不罚”，具有积极的导向作用，体现了“处罚与教育相结合”的原则，也为企业在面临行政调查时争取免于处罚创造了新的途径。值得注意的是，对于初次轻微违法，新《行政处罚法》规定的是可以不予处罚，而并非应当不予处罚。因此，企业初次违法面临行政调查时，除了积极改正以外，及时完善企业内部规章制度加强合规管控，也有助于说服执法机关不予处罚。此外，该条规定的初次违法是否需要限定一定的时间范围以及限定在同一领域，需要在未来执法中进一步明确。

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明确了行政处罚的主观归责原则

现行《行政处罚法》对于行政违法行为的构成要件是否包括主观过错没有明确规定，理论界和实务界对此问题长期存在争论，未能形成统一意见。从相关法律法规的具体规定来看，除了部分条款中通过“伪造”、“擅自”、“指使”等用语能推导出当事人具有主观过错以外，大多数法律并未对违法行为的主观要件作出明确规定。在执法实践中，除非有法律法规的明确规定，执法机关也通常只判断当事人客观上是否违反了相关行政管理规定，而不考察当事人的主观过错状态。其主要理由是行政机关承担着繁重的执法任务，如果都要求执法机关考察当事人的主观过错，势必影响执法效率。

新《行政处罚法》第三十三条规定：“当事人有证据证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。该条首次在法律层面规定了行政处罚的主观过错要件，体现了“有过错才有责任”的现代法治精神，同时兼顾了行政执法的效率原则，具有十分重要的意义。

需要指出的是，从该条的表述来看，新《行政处罚法》对于主观要件采取过错推定原则，即当事人需要举证证明没有主观过错。我们认为，建立有效内部合规制度并严格执行，是证明单位没有主观过错的重要证据。因此，企业应梳理自身经营活动中存在的风险点，尽快建立相应的内部合规制度并严格执行，一旦遇到行政执法，这将成为争取不予处罚的有效抗辩。

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明确了“没收违法所得”的含义和适用

“没收违法所得”是执法实践中比较常见的一种行政处罚。新《行政处罚法》第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”与现行《行政处罚法》相比较，上述规定有两个方面的重大修订：

一是明确规定当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。从字面理解，该规定似对违法行为普遍性设立了“没收违法所得”的行政处罚，即：无论法律法规对于违法行为是否设定了“没收违法所得”的行政处罚，行政机关在执法时均应没收当事人的违法所得。

二是明确了违法所得的计算标准。在执法实践中，对于如何计算违法所得，各执法部门的计算方式并不一致，大体上可以分为计算全部收入和计算利润，二者区别在于后者可以核减合理的成本支出。两种方式下计算出的违法所得差距巨大。新《行政处罚法》明确规定违法所得是指实施违法行为所取得的款项，即原则上不得核减成本，这对于统一执法尺度无疑具有积极意义。

新《行政处罚法》关于“没收违法所得”的上述修订客观上大幅加大了处罚力度，值得企业高度关注，并在遇到行政执法时积极应对。

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延长了特定违法行为的追诉期限

新《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。” 该条款中“生命健康安全”、“金融安全”的具体范围，尚待有权机关进一步明确。我们理解，“金融安全”指向性相对明确，主要涉及人民银行、银保监会、证监会的执法事项。而“生命健康安全”则可能涉及医疗卫生、食品药品、产品质量、生态环境等领域的执法事项。新《行政处罚法》对涉及公民生命健康安全、金融安全违法行为的追诉期限从2年延长到5年，无疑对企业合规管控提出了更高的要求，考虑到实践中违法行为还可能存在连续或继续的情形，建议企业制定合规政策时将有关文档的保存期限延长到至少5年，以便在遇到行政执法时能提供充分的证明材料。

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完善了行刑衔接制度

现行《行政处罚法》规定违法行为构成犯罪的，行政机关应当将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。但是，对于案件移送司法机关后如何处理，没有进一步规定。新《行政处罚法》从几个方面完善了行刑衔接制度：

一是增加规定了司法机关向行政机关的移送，对于依法不需要追究刑事责任或者免于刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送行政机关。我们理解，这里既包括了行政机关移送给司法机关后，司法机关认为不构成犯罪又退回给行政机关的情形，也包括司法机关自行调查立案后发现不构成犯罪移送给行政机关的情形。

二是强化了行政机关和司法机关的协调配合，要求两机关加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

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确定了“从旧兼从轻”的原则

法不溯及既往是法律适用的一项基本原则，但现代国家从保护当事人权利出发也大多规定了“从旧兼从轻”的“有利溯及”原则。我国《刑法》第十二条明确规定了“从旧兼从轻”的原则，但行政处罚中是否适用这一原则，法律没有明确规定。

2004年5月，最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）中规定了“从旧兼从轻”的原则[2]，该原则在行政执法和司法实践中已得到广泛认可。新《行政处罚法》首次从法律层面对该原则予以确认，规定“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”实践中，新旧法的适用问题还面临不少复杂情形，例如违法行为具有连续或继续状态，且跨越新旧法实施期间，如何适用法律，仍有待进一步明确。

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完善了“一事不再罚”规则

现行《行政处罚法》规定，对当事人的违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。实践中，对于违法行为同时违反两个以上行政法律规范的，能否给予两次以上的罚款，存在不同认识。针对该问题，新《行政处罚法》第二十九条作出了明确规定：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。实践中，还存在一种情形，即违法行为违反的多个法律规范属于不同的领域，并由不同执法机关分别管辖，由于执法机关一般只能执行其具有管辖权的事项，此时“按照罚款数额高的规定处罚”如何操作，有待后续进一步明确。

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细化了行政处罚的程序要求

新《行政处罚法》在规范行政执法程序、保障程序公正方面作出了许多新的规定，以下修订内容值得重点关注：

一是明确了行政处罚的办案期限。根据新《行政处罚法》第六十条规定，除非法律、法规或规章另有规定，否则行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。实践中，有的调查案件久拖不决，行政法律关系长期处于不确定状态，影响了当事人的正常生产经营活动，新《行政处罚法》明确规定办案期限无疑有助于遏制这一现象。

二是扩充了行政处罚事先告知的内容。现行《行政处罚法》只规定行政机关在应事先告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并不要求告知行政处罚的具体内容。实践中，有的行政机关没有明确告知行政处罚的具体内容，或者仅仅告知了法定的处罚幅度，这显然有违行政处罚事先告知制度的本意。此次新《行政处罚法》明确规定应告知行政处罚的内容，这有助于当事人积极开展申辩，维护自身合法权益。

三是完善行政处罚听证制度。听证是现代行政程序法的核心制度，对于保障当事人合法权益具有重要意义。新《行政处罚法》进一步扩大了听证范围，将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件等较重的行政处罚均纳入听证的范围。此外，新《行政处罚法》还对听证笔录的效力作出明确规定，要求行政机关应当根据听证笔录作出决定，从制度上杜绝听证“走过场”。

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