中国残疾人法律制度概况

一、中国残疾人法律体系的构成

　　一方面，残疾人是普通公民，所有保护中华人民共和国公民的法律均对残疾人提供同等法律保障，也有同等约束力。同时，残疾人作为生理或心理上有特殊性的一个群体，法律需要在某些方面对残疾人有一定的特殊规定，包括提供特殊的保障和保护。可以说，中国残疾人保障的法律体系已经初步形成。中国对残疾人提供特殊保护的法律包括以下几个方面：

　　（一）专门的残疾人保障法。中国专门制定了关于残疾人保障的综合性法律——《中华人民共和国残疾人保障法》。该法制定于1990年，共9章54条，对残疾人定义、类别和标准作出了原则性规定，明确了政府在保障残疾人权益、发展残疾人事业方面的职责，对发展残疾康复、教育、就业、文化事业，为残疾人提供社会福利及为残疾人平等参与、融入社会创造良好的社会环境等作出了规定。

　　（二）对残疾人有特殊规定的国家综合性法律。中国有50多部法律直接涉及残疾人的某些特别事务，或对残疾人有一些特殊规定，其中有20多部法律对残疾人的权利义务规定较多。这些重要法律中有作为国家根本法的《中华人民共和国宪法》，有民法通则、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法等国家基本法，有教育法、义务教育法、劳动法、就业促进法、婚姻法、继承法、治安管理处罚法、道路交通安全法等与残疾人教育、就业和生活密切相关的法律。

　　（三）行政法规。在国务院制定的行政法规中，有为了保障残疾人接受教育的权利和就业权利，专门制定的《残疾人教育条例》和《残疾人就业条例》；有涉及残疾人权益保障的其他法规，比较重要的有法律援助条例、诉讼费用交纳办法、城市居民最低生活保障条例、农村五保供养工作条例、工伤保险条例等。同时，从“八五”计划开始，国务院已经连续制定了四个残疾人事业发展五年规划纲要，2006年6月4日，国务院批转了《残疾人事业“十一五”发展纲要（2006-2010年）》及其18个配套实施方案。

　　（四）国务院各部门制定了大量涉及残疾人权益保障的规章和规范性文件。如教育部就特殊教育制定了有关规定，劳动等部门就促进残疾人就业制定了有关规定，民政等部门就残疾人福利企业、福利机构等制定了有关规定，财政部就残疾人就业保障金制定了有关规定，建设部等部门就无障碍设施建设制定了规定。

　　（五）地方性法规、规章和规范性文件。一是各省、自治区、直辖市人大均制定了残疾人保障法实施办法。二是各省、自治区、直辖市人民政府就残疾人就业问题制定了按比例安排残疾人就业规定。三是县级以上地方人民政府根据中央政府制定的残疾人事业五年规划纲要，普遍制定了本行政区域的残疾人事业五年发展规划纲要。四是有许多省就对残疾人提供特别扶助问题，专门制定了残疾人扶助办法，全国绝大多数市、县和乡镇制定了扶助残疾人的优惠规定。

　　二、中国法律保障残疾人享有平等的权利，禁止歧视残疾人

　　残疾人享有平等的权利，法律禁止歧视残疾人。宪法第33条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时履行宪法和法律规定的义务。”这是关于残疾人平等权利的效力最高的法律保障。残疾人保障法第三条明确规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面，享有同其他公民平等的权利。”“禁止歧视、侮辱、侵害残疾人。”

　　首先，残疾人享有平等的政治权利。宪法第34条规定：除依法被剥夺政治权利的人以外，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。该规定虽然未明确提到残疾一词，但中华人民共和国公民中包括残疾人公民，这是残疾人享有平等政治权利的宪法依据。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十六条第二款，除不能行使选举权利的精神病患者，经选举委员会确认，不列入选民名单外，其他残疾公民均有权依法行使选举权。

　　其次，残疾人享有平等的受教育权利。宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《残疾人保障法》第18条规定：“国家保障残疾人受教育的权利。”第22条还规定：“普通小学、初级中等学校，必须招收能适应其学习生活的残疾儿童、少年入学；普通高级中等学校、中等专业学校、技工学校和高等院校，必须招收符合国家规定的录取标准的残疾考生入学，不得因其残疾而拒绝招收”。为了保障残疾人有平等接受高等教育的机会，《高等教育法》第9条规定：“高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”

　　再次，残疾人享有平等的劳动就业权利。宪法第42条第1款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”这是残疾人享有平等劳动就业权利的最高法律依据。残疾人保障法第27条明确规定“国家保障残疾人劳动的权利。”同时，针对就业中对残疾人的歧视问题，残疾人保障法第34条规定：“在职工的招用、聘用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、劳动保险等方面，不得歧视残疾人。” 《就业促进法》规定，劳动者就业不因身体残疾而受歧视。

　　最后，国家保障残疾人平等权利的实现，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境和条件。残疾人保障法第45条、46条规定“国家和社会逐步创造良好的环境，改善残疾人参与社会生活的条件。”“国家和社会逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，采取无障碍措施。”1989年，建设部、民政部、中国残疾人福利基金会共同发布了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》，经过十多年的试行，建设部、民政部、中国残联于2001年8月正式发布了《城市道路和建筑物无障碍设计规范》，其中24条纳入了工程建设标准强制性条文。民航和铁道部门也先后出台了行业无障碍标准。国家还扶持盲文、手语和影视字幕的研究、推广和使用，为残疾人创造信息和交流无障碍环境。2003年制定的《中华人民共和国道路交通安全法》及《中华人民共和国道路安全法实施条例》对道路及道路设施的无障碍做出了一些规定。

　　三、中国法律规定国家和社会对残疾人给予特别扶助和保护

　　宪法第45条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。” 《残疾人保障法》第4条规定“国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助”。

　　（一）国家采取特别措施鼓励残疾人接受教育和就业

　　为了鼓励残疾儿童接受教育，早在1990年残疾人保障法就规定：“国家对接受义务教育的残疾学生免收学费，并根据实际情况减免杂费。国家设立助学金，帮助贫困残疾学生就学。”而其他儿童接受义务教育，直到2006年国家修改《义务教育法》时才规定免收学费、杂费。同时，国家鼓励和发展特殊教育，兴办特殊教育学校（班），特殊教育教师和手语翻译享受特殊教育津贴。为了帮助残疾人就业，残疾人保障法第29条规定：“国家和社会举办残疾人福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利性企业事业组织，集中安排残疾人就业。”第30条规定：“机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定具体比例。”根据残疾人保障法的规定，国家税务、民政等部门出台了对福利性企业事业单位的税收优惠政策，各省、自治区和直辖市均制定了按比例安排残疾人就业的法规或规范性文件。在全国推行按比例安排残疾人就业和举办福利性企业集中安排残疾人就业政策的实施，促进了残疾人就业，使大批残疾人实现了自食其力，真正融入社会生活。

　　（二）国家为残疾人提供社会保障，保障残疾人的生活

　　宪法第45条不但规定国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的生活，而且明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”残疾人保障法第40条、41条规定“国家和社会采取扶助、救济和其他福利措施，保障和改善残疾人的生活。”“国家和社会对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予救济、补助。国家和社会对无劳动能力、无法定扶养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济。”《人口与计划生育法》第二十七条第三款规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”各地在建立最低生活保障制度的过程中，均对残疾人有不同程度的照顾，如提高标准、放宽条件、向重度残疾人发放补助等。国家还向残疾人提供扶贫贷款，帮助和鼓励残疾人创业，鼓励企业安排残疾人就业。各级政府还设立专项资金，帮助残疾人家庭进行危房改造。各级政府兴办社会福利机构，对无劳动能力、无法定扶养人、无生活来源的残疾人予以供养。

　　（三）国家为残疾人康复提供帮助

　　残疾人保障法第13条规定：“国家和社会采取康复措施，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力。”目前，国家财政每年都有专项资金用于残疾人康复工作，并且每年从福利彩票募集的资金中拔出专款用于残疾人康复，包括白内障复明手术、低视力康复、聋儿康复、精神病防治、麻风畸残康复及残疾人用品用具的装配等。

　　（四）国家鼓励残疾人全面融入社会

　　残疾人保障法规定，盲人免费乘坐市内公共交通工具。实际上，在全国绝大多数地方，根据地方性残疾人保障法规或优惠扶助政策，所有残疾人均可免费乘坐市内公共交通工具。同时，公园、文化馆、博物馆、游览参观景点等公共文化体育场所均对残疾人免费或优惠开放。

　　（五）国家保障残疾人的合法权益，禁止侵害残疾人权益的行为

　　为了保护残疾人的合法权益，对于不能辨认自己行为或不能完全辨认自己行为的精神病人，民法通则和民事诉讼法规定了法定代理人、监护人制度，规定了对无民事行为能力或者限制民事行为能力人的申请宣告、认定的程序。刑法、治安管理处罚法、残疾人保障法等法律均规定禁止虐待或遗弃残疾人，并规定了相关的法律责任。对于侵害残疾人权益的违反治安管理的行为和犯罪行为，治安管理处罚法和残疾人保障法规定要加重处罚。

　　（六）国家向残疾人提供法律援助和司法救助

　　首先，国家向残疾人提供刑事法律援助，刑事诉讼法、律师法和法律援助条例均规定，被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。其次，国家向残疾人提供民事法律援助，法律援助条例在条件和范围上做出了更有利于残疾人的规定。国家法律援助机构一直把残疾人作为法律援助的重点对象，不少地方对所有残疾人的所有法律事务均提供无偿法律援助。同时，国家向残疾人提供司法救助，《诉讼费用交纳办法》明确规定，对无固定生活来源的残疾人，对因海上事故、交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故而导致伤残的人员等请求赔偿的，人民法院给予司法救助。

　　（七）减免残疾人的法律责任

　　鉴于精神病人和视力、听力、语言残疾人的特殊性，民法、刑法和治安管理处罚法对残疾人的民事责任、行政责任和刑事责任作出了减轻或免除的规定。民法通则规定无民事行为能力、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。对违反治安管理的行为，治安管理处罚法第13条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。”第14条规定：“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。”对犯罪行为，刑法第18条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人犯罪的，应当负刑事责任，但是可以从轻或者减轻处罚。”第19条规定：“又聋又哑的人或者盲人犯罪，可以从轻、减轻或者免除处罚。”关于残疾人法律责任减免的规定，体现了人道主义。

　　四、国家采取组织措施，确保相关保障残疾人权益的法律的实施

　　《残疾人保障法》第6条要求“各级人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，加强领导，综合协调，采取措施，使残疾人事业与经济、社会协调发展”。各级人民政府从第八个国民经济和社会发展计划起，已经连续制定了四个残疾人事业发展五年计划纲要，并且对执行情况组织有关部门进行联合检查。将残疾人事业经费纳入财政预算，并随着经济的发展逐步增加，从而确保残疾人康复、教育、就业文化、体育等各项事业不断发展。

　　残疾人保障法第6条要求各级人民政府有关部门“按照各自的职责，做好残疾人工作”。多年来，卫生、教育、劳动和社会保障、文化、体育、建设、民政、司法等各部门各负其、密切合作，积极开展残疾人康复、教育、就业、文化、体育、无障碍、社会保障、法律救助等各项工作。

　　残疾人保障法第6条要求“国务院和省、自治区、直辖市人民政府，采取组织措施，协调有关部门做好残疾人事业的工作。”为了指导、协调有关部门切实做好残疾人事业的工作，国务院和地方各级人民政府均成立了残疾人工作协调委员会，其秘书处设在残疾人联合会。为了加大对各部门的指导、协调和督促工作力度，2006年4月，国务院决定将国务院残疾人工作协调委员会更名为残疾人工作委员会，成员单位扩大至30多个。随后，各地方人民政府残疾人工作协调委员会也相继更名为残疾人工作委员会。

　　为了加大残疾人保障法的贯彻实施力度，各级人民代表大会和政协对残疾人保障法及实施办法的执行情况积极开展执法检查和专项调研。全国人大内务司法委员会曾连续9年对19个省（自治区、直辖市）残疾人保障法执行情况进行全面或专项执法检查，全国政协也多次组织残疾人保障法专项调研。同时，地方各级人大、政协和政府职能部门等也都进行了形式多样的执法检查或调研、视察等活动，有力地促进了相关法律、法规的贯彻落实。

　　根据残疾人保障法第8条关于“中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。残疾人联合会承担政府委托的任务，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人的事业。”的规定，中国残疾人联合会及地方残联积极开展工作，与有关部门密切合作，在残疾人康复、教育、就业、扶贫、文化、体育、无障碍、法律援助等方面发挥了重要作用。

　　五、中国残疾人法律制度存在的问题

　　虽然中国残疾人法律体系初步形成，也得到了比较好地贯彻实施，但存在的问题也不容否认或忽视。

　　（一）残疾人保障法亟需修改

　　如残疾人保障法是16年前制定的，那时中国的残疾人事业刚刚起步，对残疾人权利和残疾人价值的认识有限，经济社会发展水平也有限，社会保障制度很不健全，因此对残疾人的权利没有给予足够的重视，对歧视残疾人的行为也没有建立相应的法律责任制度，对残疾人保护的规定也比较笼统，缺乏对残疾人实实在在的特别扶助措施。对融入式教育缺乏保障和鼓励措施，对拒绝残疾人儿童入学的普通学校缺乏制约和处罚措施，对特殊教育机构的建设缺乏强制性规定。鼓励残疾人就业的一些规定带有计划经济的色彩，与经济社会的发展和现行制度已不相适应。对无障碍建设没有给予重视，仅有一条倡导性的规定。另外，对残疾人的定义，受当时历史发展和认识的制约，对残疾人的定义只是强调了残疾人自身的缺陷，没有同时强调社会的障碍。目前，对于残疾人保障法的修改工作，国家立法部门和相关政府部门都非常重视，广大残疾人也非常关注，有望在本届人大任期内完成残疾人保障法的修订工作。

　　（二）法律法规需要进一步健全和完善

　　关于残疾人康复、无障碍等，我国至今还没有制定专门的法律或法规，残疾人康复工作和无障碍建设工作在很大程度上还处于政策层面。《残疾人保障法》规定，残疾标准由国务院规定，但是到目前为止，国务院并未专门制定过残疾标准。为了规范中华人民共和国残疾人证的发放和管理，中国残疾联合会依据经国务院批准的1987年第一次全国残疾人抽样调查的标准，制定了《中国残疾人实用评定标准》。经国务院批准，在进行第二次全国残疾人抽样调查时，对残疾人抽样调查标准进行了部分调整和修改。另外，对伤残军人、工伤致残、交通事故致残等，有关部门分别制定了不同的标准。这些标准一是存在法律效力问题，二是相互之间缺乏衔接。

　　对残疾人社会保障既缺乏专门的法规，在相关社会保障的法律法规中又没有体现出对残疾人的特别扶助。如残疾人保障法中关于社会福利的相关内容过于笼统，缺乏可操作性和特别扶助措施。城市居民最低生活保障条例，没有对残疾人规定特别措施，大多数既没有就业、也没有收入的残疾人的生活主要由家庭其他成员负担，没有享受到社会保障，一人致残全家致贫的现象还比较普遍。对残疾儿童家庭，国家还没有切实的扶助制度，有的家庭不堪重负将残疾儿童抛弃，在我国的弃婴中残疾儿童占了很大比例。

　　民事法律关于残疾人的规定还需要完善。如民法关于精神残疾人的监护人缺乏有效监督机制，对无民事行为能力和限制民事行为能力人的认定及其民事侵权责任的规定承担需要进一步完善。婚姻法对精神残疾人、智力残疾人结婚、离婚等缺乏相应的规定，实践中存在不少问题。

　　在保障残疾人平等权利和禁止歧视残疾人方面，法律仅有原则性的规定，缺乏对相关程序和法律责任的规定。在教育和就业领域还存在着比较严重的歧视残疾人的现象，由于法律的不完善，受到歧视的残疾人很难依法维护自己的权利。

　　最后，一些违反平等原则和不歧视原则的部门规章或规范性文件没有得到全面清理，有的对残疾人教育和就业还存在不合理的限制。

　　（三）法律的实施状况还不理想

　　残疾人就学、就业和生活还比较困难，遭受歧视的现象还时有发生，有关鼓励和扶持性措施不到位，有的部门不能根据法律法规所确定的原则及时出台相关配套措施，甚至有的部门在制定相关政策时忽视了残疾人这个特殊群体的特殊性。关于无障碍设施建设的规定在一些地方没有得到严格执行，很多公共场所和学校缺乏无障碍设施，使残疾人出行、接受教育和就业遇到重重障碍。

　　六、关于完善中国残疾人法律制度

　　首先，残疾人法律保障应当主流化。国家在制定或修改相关法律、法规时，应当统筹考虑残疾人问题，完善相关规定。如在制定或修订民法典、民诉法、刑诉法及劳动、教育、社会保障等方面的法律法规时，特别是在制定就业促进法、社会救助法等与残疾人密切相关的法律时，应当考虑到残疾人的特殊情况，充分体现平等原则、不歧视原则和人道主义精神，根据社会的发展及时完善与残疾人有关的规定。

　　其次，专门关于残疾人的法律法规应当进一步健全。残疾人是特殊群体，需要针对残疾人的特殊性制定专门的法律法规，以促进残疾人能够平等享受权利。康复和无障碍是残疾人的特殊需求，建议尽快制定残疾人康复条例、无障碍建设条例等相关法规。由于残疾，残疾人就业困难，有些人不能通过就业获得收入，应当对残疾人这一特殊弱势群体的社会保障问题进行研究，制定相关法规。残疾人教育条例的有些规定也已经过时，需要予以修改。国务院刚刚颁布的《残疾人就业条例》需要相关部门及时出台配套措施和办法，使其真正发挥促进残疾人就业的作用。

　　最后，健全中国残疾人法律制度既要借鉴国外的先进经验，也要从中国的实际出发。西方发达国家对残疾人的基本生活、医疗、康复都有了很好的法律保障，残疾人立法的重点已经转到保障残疾人融入社会和反对歧视这一领域。中国社会各界也越来越重视就业、教育领域的反歧视研究和立法，立法部门应当尽快建立健全中国的反歧视法律制度。在健全残疾人法律保障制度的过程中，一方面应当向西方发达国家学习反歧视立法的理念和经验，健全我国的反歧视法律制度，为残疾人充分发挥其价值创造良好的社会环境。同时，也应当加强对残疾人的特别保护，加快社会保障立法进度，尽快健全对残疾人的社会保障制度。残疾，对一个人来讲是偶然的，但对人类社会的发展却是必然的，残疾的后果不应当让残疾人个人或其家庭全部承担。另外，残疾人不是一个固定不变的群体，任何人都有可能会因这样或那样的原因而暂时或长时间甚至永久残疾，加大对残疾人的社会保障，不但直接惠及残疾人及其家庭，而且解除了所有人的后顾之忧，实质上是对全社会的保障。中国虽然是一个发展中国家，人均GDP还较低，社会保障在一定的时期内无法与西方发达国家同是而语，但同过去比毕竟有了较大增长和提高，社会公平和社会和谐问题得到国家和社会的普遍关注，对残疾人加大社会保障力度具备了一定的经济条件和社会条件，残疾人应当共享社会物质文化发展的成果。

【作者简介】
马玉娥，中国残疾人联合会维权部副主任。