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晏镜经济合作社与绿海八社土地权属纠纷案

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2019-10-26 01:22

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【案情】 1993年3月，茂名市水东经济开发试验区征收天鹅坝土地，该区晏镜经济合作社(以下简称晏镜社)向该区绿海经济合作联社属下八个经济合作社(以下简称绿海八社)提出争议，要求政府将征收款划给该社所有。

争议地天鹅坝，面积190亩，位于水东经济开发区晏镜村的北面。该土地被征收时属绿海八社使用。解放后至1958年6月，在南海公社党委规划和组织下，以晏镜小乡(晏镜社前身)为主．在其他小乡(包括绿海八社在内)及有关单位的帮助支援下，筑起天鹅坝堤，海水再无法进入天鹅坝，这样既开通了南海至晏镜的简易公路，方便了晏镜乡群众的出人，又使争议地由海尾变成了可以开发使用的土地。1958年至1964年，政府对争议地没有确权，晏镜大队(晏镜社前身)和绿海大队(绿海社前身)属下的生产队和个别群众自发到争议地开垦，种植农作物或养鱼等，同时有部分争议地丢荒。　1964年底为了灭荒，经南海公社党委研究决定，对天鹅坝海尾的土地进行划分，界线是：从何振钟林场屋东北角起向天鹅坝堤戈划一垂直线，该线北面土地约190亩(即现争议地)属绿海大队，该线南面土地约200亩属晏镜大队。1965年初，绿海大队按照公社划定的界线将争议地分给属下七条村(即现八社)耕种。1970年至1972年间，在电白县委工作组的指导帮助下，绿海大队属下的七条村对争议地进行农田基本建设，平整土地，改良土壤，田丘方格化，并把与晏镜大队土地的分界线由小水沟改造为大水沟(即双沟)。从此，双沟便成为双方土地的分界线。1981年绿海八社将争议地按人口比倒分到各家各户经营至征收土地时止。

【处理】 1994年，茂名市政府茂府作出[1994]30号《处理决定》，将争议地所有权和使用权确定为绿海居委会。晏镜社不服，起诉至茂名市中院，中院以争议主体不合格和晏镜社为主筑起天鹅坝堤没有得到利益为由撒消了茂名市政府的决定。1999年7月，茂名市政府根据中院的判决，对争议主体作了纠正，对事实作了反复核查和补充。市政府认为，解放后至1958年6月争议地是公共海尾，权属属国家所有。1958年6月至1964年底由于修筑了天鹅坝堤而变成可使用的土地，但争议地所有权性质没有改变。1964年底，经南海公社党委划分，争议地的使用权已划分给下坡大队属下七条村(队)所有．并且连续使用、收益至1993年3月争议时止，时间较长。因此，争议地的使用权应归绿海属下各社所有。晏镜社以其筑起天鹅坝堤，南海公社党委划分给其经营，有连续的经营使用事实为由，主张争议地的权属，证据不足．理由不充分，不予支持。在此基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四款，[1988]国土[法]字第144号第一条、第二条，[1995]国土[籍]字第26号第十八条、第二十条、第三十六条，粤府[1996]第27号第六条的规定，把争议地的所有权确为国有，使用权确给绿海八社所有。[page]

【评析】这是一宗典型的土地权属争议案。这宗权属争议案，双方均没有任何权属书证。调处此类案件，主要是要查证争议地权属的形成历史、现状和取得土地权属的途径和过程等，才能准确地、合理地确认争议地的权属该属于准。该案争议有三个焦点：

　一是如何做到合理地解决土地权属问题，成了本案的焦点。要解决这问题，就务必彻底查清筑天鹅坝堤时天鹅坝海尾的范围有多大。政府在作出第一次决定时，对这一事实是未有查清的。在重作中，查到了1957年测绘、1958年出版的1：2 5万晏镜村地形图，图上清楚地反映出当时天鹅海尾的四至和面积，它既含了现争议的190亩土地，还包含了属于晏镜所有的220亩土地。也就是说筑起天鹅坝堤．晏镜社也取得了相当一部分土地，如果该社再主张现争议的190亩土地权属，显然是不台理的，政府依理不应支持。

　本案的另个焦点是，南海公社党委对争议地的划分是否合法有效。一种意见认为，天鹅坝堤是以晏镜社为主筑起来的，天鹅坝海尾变成土地后其权属应属晏镜社，当时南海公社党委只是口头划分，没有书面文字记载，不能视为土地权属的转移。另一种意见则认为，公社党委的口头划分，是一种合法的政府行为，从划分之日起，争议地的使用权随即转移给绿海大队。我们认为，解决历史问题，决不能脱离当时的历史背景和实际条件，作为当时政社合一的公社，公社对土地的划分，生产队不反对，就应视为自愿的、同意的，在土地法规还没有完善的历史条件下，就是一种合法的政府行为，应视为有效。因此，在天鹅坝堤筑起后，争议地的使用权虽然可以说是属于晏镜社的，但是，由于1964年底南海公社党委的划分，使争议地的使用权已台法地转移给绿海八社了。

　本案的第三个焦电是争议地的所有权是属国有还是属农民集体所有。一种意见认为，从1964年开始，争议地已由南海公社划分给绿海大队，接着绿海大队又将争议地分给属下的七条村所有，其所有权应属绿海八社集体所有。另一种意见认为，解放后至1958年6月争议地属公共海尾的部分，1958年6月后虽然改变了争议地的用途，但是所有权性质没有变，且1962年“四固定”时政府没有将争议地的所有权确为农民集体所有，其所有权仍属国有。我们认为第二种意见有法律依据。《宪法》第九条规定：矿产、水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。《农业法》第三条规定：森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水流等自然资源都属于国家所有。《土地管理法实施条例》第三条规定：国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒山、滩涂、河滩以及其它土地为国家所有。[1995]国土[籍]字第26号第四条规定：依据1950年《土地管理法》投有关规定，凡当时没有将土地所有权分给农民的土地属于国家所有：实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围的土地属于国家所有。这些法律法规都说明争议地所有权属于国有性质。[page]

　此外调处土地纠纷，争议主体必须明确、合格，主体不台格，将会导致被复议机关或人民法院判决撤销的法律后果。

　茂名市政府在作出第一次处理决定时，将争议地权属确给绿海居委会，显然是主体错误。居委会是政府派出的一个办事机构，不能拥有土地的所有权；同时，实际长期使用土地的单位是其属下的八个经济合作社。因此，绿海居委会在本案中不能成为一个主体，其合格的争议主体只能是绿海八社。农民集体土地所有权只能依法确定给乡(镇)经济合作总社三种经济组织所有，否则，就是主体不合格。国有土地所有权只能确定给国家所有，如果将国有土地所有权确定给农民集体所有，则主体不合格。

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