拆迁时达不成拆迁协议如何处理

　　拆迁时达不成拆迁协议如何处理?达不成拆迁协议的拆迁当事人应先向拆迁管理机关申请裁决———拆迁人与被拆迁人达不成拆迁协议如何处理?

　　推荐阅读：

　　拆迁补偿标准

　　房屋拆迁补偿的最新规定

　　拆迁补偿方式有哪些

　　【案情简介】

　　原告：郭某被告：某房地产开发公司被告某房地产开发公司欲在郭某所居住的某小区内进行房地产开发，在向有关机关申请后取得房屋拆迁许可证，郭某在该小区有私房一套，建筑面积为平方米，郭某的房屋在拆迁范围内。拆迁开始后，拆迁人与郭某就房屋补偿形式及价格均达不成协议，原告向人民法院提起诉讼。

　　【辩析意见】

　　被告辩称：拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿事宜达不成协议的，应首先向房屋拆迁管理部门申请裁决，故人民法院不应受理郭某的起诉。

　　【审理结果】

　　人民法院认为：根据新《房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人就拆迁本案中原告所有的房屋拆除达不成补偿达议的，应向房屋拆迁管理部门申请裁决，对原告的起诉不予受理。原告不服向二审法院提起上诉，二审法院作出驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院裁定的处理。

　　【精典评析】

　　本案是关于拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿事宜达不成协议的情况下如何选择解决措施的案件。人民法院认为，根据新《房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人就拆迁本案中原告所有的房屋拆除达不成补偿达议的，应向房屋拆迁管理部门申请裁决，对原告的起诉作出不予受理的决定。对因拆迁人与被拆迁人之间就房屋拆迁补偿形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，人民法院能否直接受理实践中有几种观点：

　　第一种观点认为，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿的形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，因当事人双方在拆迁中的地位是平等的，属于平等主体之间的财产权争议，因此依据《民事诉讼法》第条的规定，人民法院可以直接立案审理。持这种观点的人还进一步认为，为了城市建设的顺利进行，人民法院应当主动地为城市建设的发展保驾护航，因此主张人民法院在拆迁动员期间就介入拆迁，协助拆迁人进行动迁，对拆迁人和被拆迁人之间的拆迁争议，应当及时告知拆迁人向人民法院起诉并由人民法院立案审理，予以调解或者判决。

　　第二种观点认为，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿的形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限，经协商达不成拆迁协议而发生纠纷的，依据新《城市房屋拆迁管理条例》第条和《民事诉讼法》第条的规定，应当由批准拆迁的房屋拆迁主管部门予以裁决，当事人不服拆迁裁决向人民法院提起诉讼的，人民法院应当以房屋拆迁主管部门为被告作为行政案件审理。人民法院不能受理拆迁人或者被拆迁人就房屋拆迁补偿形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限等拆迁事宜提起的诉讼。如有当事人起诉，应告知当事人向房屋拆迁主管部门申请解决，当事人坚持起诉的，应当裁定不予受理，已经受理并进行审理的，裁定驳回起诉或者说服当事人撤诉。

　　这种观点进一步认为，对拆迁人与被拆迁人之间就拆迁补偿的方式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，证明拆迁人和被拆迁人之间既不存在合同(即协议)约定的权利和义务、也不存在侵权意义上的权利和义务，拆迁人和被拆迁人的权利义务在未达成拆迁协议之前仍然处于不确定的状态，而且这种状态只能由许可拆迁人拆迁的房屋拆迁主管部门确定，人民法院不能强制(即判决)为当事人设立一定的权利和义务关系。此外，拆迁人的权利的取得是根据房屋拆迁主管部门核发的拆迁许可证，同时拆迁许可证也为被拆迁人设定了必须搬家腾地的义务，而这一切都是由房屋拆迁主管部门的行政许可行为引起的，因此对这类争议，只能由行政机关解决;另外，拆迁人拆迁的目的是为了进行城市建设，而为城市建设进行的拆迁是要求速度的，如果由人民法院按照民事诉讼的审判程序审理案件，这与城市建设的速度要求根本不一致，只有行政机关的行政行为才能符合这一要求，正因为如此，新《城市房屋拆迁管理条例》才在第条规定，这类争议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决，被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的情况下，由同级人民政府裁决。

　　第三种观点认为，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，这种争议在本质上仍然属于平等主体的民事争议，无论由房屋拆迁主管部门或者人民政府裁决也好，还是由人民法院直接审理也好，其所解决的是平等主体之间的民事争议，因此当事人可以选择向人民法院起诉，也可以选择向房屋拆迁主管部门或者人民政府申请裁决。人民法院对于当事人的起诉，可以受理并进行审理。这种观点还认为，拆迁人和被拆迁人就上述争议申请房屋拆迁主管部门或者人民政府裁决后，这种争议在本质上仍然属于民事争议，因此还应当按照民事案件审理。

　　由于在审判实践中存在着上述三种观点，因此也存在着三种作法，一些地方人民法院对拆迁人和被拆迁人就拆迁补偿的形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，直接立案审理并作出拆迁人为被拆迁人安置或者补偿房屋的判决，判决被拆迁人必须在指定的期间内搬家腾地，拆迁人向被拆迁人支付拆迁补偿费和拆迁补助费，或者由拆迁人为被拆迁人提供周转房等等，目前这类作法比较少;一些地方人民法院对于上述拆迁争议，对于一方当事人起诉的，告知其申请房屋拆迁主管部门解决，拆迁人或者被拆迁人坚持起诉的，裁定不予受理，已经受理的案件，裁定驳回起诉或者说服当事人撤诉后向房屋拆迁主管部门申请解决，例如北京市地方人民法院就是按照这一原则处理上述纠纷的;一些地方的作法是既可以由人民法院审理拆迁人和被拆迁人关于拆迁补偿和安置的纠纷，也可以由房屋拆迁主管部门或者人民政府裁决，例如吉林省地方人民法院就是按照这一方式处理当事人的拆迁纠纷，目前我国大多数地方人民法院就是按照上述原则处理拆迁人和被拆迁人之间的上述纠纷的。

　　在审判实践中，多数地方法院认为，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，这种拆迁争议仍然是民事争议，依据新《城市房屋拆迁管理条例》第条规定，应当由批准拆迁的房屋拆迁主管部门或者人民政府裁决，但是房屋拆迁裁决在本质上是行政机关居间就当事人之间的民事权益争议作出的裁决，因此对当事人不服房屋拆迁主管部门或者人民政府作出的拆迁裁决而向人民法院起诉的，应当按照民事案件受理并按照《民事诉讼法》规定的审判程序处理，而且最高人民法院就此在年月日以“(93)法民字号”函复江苏省高级人民法院的请示时指出“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人和被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置房屋的面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商未能达成拆迁协议的，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。据此我们同意你院审判委员会倾向性意见，即房屋拆迁主管部门或者同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应当以民事案件受理。”既然如此，人民法院就可以直接受理当事人之间就拆迁补偿和安置及周转过渡事宜在未能达成拆迁协议又未经房屋拆迁主管部门或者人民政府裁决的起诉。我们认为，这种观点是错误的，这是一种用民法的眼光来看待行政裁决这种具体行政行为的观点。

　　行政裁决是指法律规定的行政机关裁决民事争议的行政司法制度。在传统意义上，当事人之间的民事争议统统由法院管辖，但是在世纪以后，由于社会经济关系的迅速发展，国家不能不对社会经济生活积极干预，随之而来的就是行政机关也处理大量的民事争议，这种由行政机关处理的民事争议也称为行政司法制度。从我国的立法实践来看，对民事争议中哪些由行政机关管辖，哪些由法院管辖，通常是由法律法规作出列举式的规定，对法律法规没有规定的，仍然由法院管辖，对法律法规规定由行政机关处理的民事争议，应当由行政机关先行处理。[page]

　　在实践中，行政机关处理民事争议的权限可以分为两类：即行政机关享有完全管辖权的行政裁决和行政机关不享有完全管辖权的行政裁决。对行政机关享有完全管辖权的行政裁决属于终局决定，当事人在一般情况下是不能起诉的，只能在法律法规有规定的情况下申请复议，例如我国《专利法》规定的专利复审委员会关于实用新型专利的复审决定即为终局决定;而对于行政机关不享有完全管辖权的行政裁决，当事人在不服行政裁决的情况下，可以申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼，例如我国《土地管理法》、《草原法》、《森林法》关于土地所有权和土地使用权、草原所有权和草原使用权、林地所有权和林地使用权发生的争议，应当由人民政府处理的规定即是如此。当事人不服人民政府关于上述土地争议的处理决定的，可以向人民法院起诉。对上述由行政机关处理的民事争议，在我国《行政诉讼法》实施之前，一律按照民事诉讼的审判程序处理，在《行政诉讼法》施行之后，应当按照行政诉讼的程序处理，这一点是没有异议的。那么对于新《城市房屋拆迁管理条例》规定的由行政机关裁决的拆迁人和被拆迁人之间的拆迁补偿和拆迁安置事宜，同样也是行政裁决：

　　即由法律法规规定的行政机关、即房屋拆迁主管部门或者同级人民政府、对拆迁人和被拆迁人之间的拆迁补偿和拆迁安置事宜作出的关于当事人之间特定的权利和义务的单方决定、即由拆迁人对被拆迁人予以补偿或者安置、被拆迁人应当接受裁决规定的安置和补偿并按照裁决指定的方式享有权利和履行义务，一方当事人不履行拆迁裁决确定的义务的，对方当事人可以申请有关部门强制其履行。因此房屋拆迁主管部门或者同级人民政府作出的拆迁裁决是具有强制执行效力的法律文书。关于拆迁裁决的强制执行效力这一点新《城市房屋拆迁管理条例》第条二款规定得很明确：即当事人不服拆迁裁决的，可以起诉，但是如果拆迁人为被拆迁人提供了安置用房或者周转房的，诉讼期间不停止拆迁裁决的执行。此外新条例第条还规定，在房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决规定的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，由县级以上地方人民政府作出责令被拆迁人限期拆迁的决定，指令被拆迁人在限期拆迁决定书规定的期限内履行拆迁义务，逾期仍然拒绝履行的，由县级人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制执行。所以拆迁裁决不是房屋拆迁主管部门居间作出的仲裁处理，而是一种具有强制执行效力的具体行政行为。正因为如此，随着行政法学研究的发展，最高人民法院就拆迁裁决是否是民事案件的问题于年作出“法复号”《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中认为：

　　“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、安置、补偿等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”该批复还同时废止了“法民字号”复函。

　　新《城市房屋拆迁管理条例》第条规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房的面积和安置地点、搬迁过渡的方式和过渡期限经协商达不成拆迁协议的，经当事人申请房屋拆迁管理部门裁决。被拆迁人是房屋拆迁管理部门的，由同级人民政府裁决。”《民事诉讼法》条规定，“人民法院对符合本法一百零八条的起诉，必须受理;对下列起诉，分别情形，予以处理：……(三)依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。根据上述法律和法规的规定，对拆迁人与被拆迁人之间就拆迁补偿和安置事宜末能达成协议而引起的拆迁纠纷，应当由人民政府或者房屋拆迁主管部门予以裁决，人民法院不能直接立案受理。否则则违反《民事诉讼法》第条和新《城市房屋拆迁管理条例》第条的规定。对当事人坚持起诉的，应当裁定不予受理;已经立案的，应当说服当事人撤诉或者裁定驳回起诉，并告知当事人向房屋拆迁主管部门申请解决。

　　当事人对人民法院直接立案审理的，可以提出异议，对一审已经作出判决或者裁定的，应当以违反法定程序为由请求二审人民法院判决撤销，二审人民法院应当以一审法院的判决违反法定程序为由判决撤销，并裁定驳回当事人的起诉，告知当事人向批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请处理。