农村土地使用权流转

一、农村土地使用权流转的理论依据

　　1.土地使用权流转强化和稳定了农户承包权。在市场经济条件下，建立在两权分离基础上的土地承包权，实际上已变成一种能独立带来利润的经营条件或资本。土地使用权流转不是变农户单一的土地经营权为占有、使用收益和处分四权统一的农户土地承包权利。特别是对承包权的出租、入股及抵押等赋予到了农户的承包权中。这样的承包权既能够保证农户在承包合同期内有偿或无偿地对
土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。这样既满足了农户对土地占有的意愿，又形成了土地流转的市场机制，从而为土地资源的有效配置提供有效的杜会形式。

　　2.土地流转与承包30年是统一的。1998年国家修订《土地管理法况将"土地承包经营期限为30年"载入了法律。"30年不变"是稳定农村的大计。如果辨证地看，这正是推动土地流转的有利条件。只有农民的承包权稳定下来;农民的心里才有了底，才能放心地外出闯世界，土地流转也才有更多的空间。土地流转的改革焦点实际上是承包权与使用权的关系。从大的方面讲，在农村，土地是集体所有，农民的权利是包产到户的那份责任田的承包权，而土地流转后农民承包的那块责任田还是记在他的名下，只不过是这块责任田的使用权分离出来参与土地流转，使土地资源得到更合理的配置，发挥更好的效益。所以说，土地流转与"30年不变"并没有矛盾;相反，土地流转后农民的承包权除了"土地经营权证"外还以合同签约的法律形式固定下来，表达得更加具体，其契约期限与"30年不变"相统
一。

　　3.产生土地流转的前提条件。（1）要有长期而稳定的承包权，这是土地流转的基础条件。一是要认真落实土地承包期的延长政策。二是在人地矛盾突出的地方，土地承包调整一定要在"大稳定"的前提下进行，而且调整要有严格的限制，千方百计地确保农户承包土地的稳定感。（2）要有充分发育的市场经济，这是必要的外部条件。（3）要有经济效益较高的生产或发展项目，这是土地流转的先决条件。土地流转产生的动力源泉是土地这种稀缺资源能够带来的超过一般经济投资的超额效益，如果这种经济效益能够真实有效，土地流转就能够实现。（4）要有完善而有效的管理手段，这是土地流转的技术保证。

　4.土地流转的意义。（1）有利于农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，优化土地资源的配置，加快农村土地规模化、集约化的进程。（2）有利于农民实现专业化分工和农产品商品化程度的提高以及农民生活的改善。（3）有利于加快农业产业化的进程，促使农村人口向非农产业的转移，加速农村小城镇建设的步伐。（4）有利于吸纳各种社会资金投入农业生产和农业的综合开发利用，有利于农村经济的发展。农村土地使用权转让市场的建立，不仅有利于土地资源在当地农民中的合理流动和优化配置，也有利于吸引城市工商企业到农村从事农、工、商一体化经营。（5）有利于农村基础设施建设和农田水利工程的改造与修建。建立农村土地使用权转让市场，允许和鼓励土地使用权的有偿转让或交易，使土地相对集中，成片开发，有利于经营者按照市场需求合理进行生产布局，既节约农村人、财、物资源，又能提高农村商品化程度，促进农业综合生产能力整体水平的提高。

　　二、农村土地使用权流转的必要性

　　1.农村生产要素市场的建立和完善在客观上要求土地使用权实现流转。土地是农业生产不可缺少的生产要素，然而，长期以来，人们认识上有一个误区，即认为:土地是自然物，土地的所有权和使用权应合二为一。这一理论误区否认了土地的商品化，否认了土地在市场上的流动，也导致了按人口均分土地的事实。家庭联产承包制使我国农村土地产权关系发生了重大变化，在保留土地所有权归集体所有的前提下，实现了所有权和使用权的分离，使用权成为一种具有独立经济内容的经营管理权。两权分离为土地进入生产要素市场创造了条件。随着我国社会主义市场经济建设进程的加快，土地使用权流转市场的建立和完善日益成为一个迫切需要解决的理论和实践问题。

　　2.改变小农经营模式、实现农业的大规模现代化耕作要求土地使用权实现流转。家庭承包制虽然将土地的所有权和使用权进行了分离，从而极大调动了农民生产的积极性，为我国农村经济的繁荣发挥了巨大的作用，但是，它的局限性也是显而易见的。按人口平均分配土地使得地块过于零碎，现代化的机械耕作方式很难推广，因而导致很多地方至今仍采用小农经营的原始耕作方式，这极大地阻碍了农业劳动生产率的提高，也导致了我国农业生产成本的高昂和农产品商品率的偏低。

只有建立起有偿的农地使用权市场，让土地向一些有种田技术、经营有方、愿意继续扩大经营规模的能手大户集中，才能发展适度规模经营，推广现代的农业耕作方式从而提高劳动生产率。

　　3.土地使用权流转是实现农民非农化和农村经济社会多元化的需要。按人口均分土地，使得农村户户搞农业，大量农民被束缚在土地上，使其"农民"身份很难转变。若能建立起完善的农地使用权流转市场，让农民有偿地从市场上得到土地使用权，有偿地转让土地使用权，就能够"解放"农民，用市场这只"看不见的手"来配置土地资源，使得有些无心从事农业经营，而愿意在城市或农村从事其他非农产业的农民可以有机会去实现自己的愿望。这样做可以从根本上杜绝现在大量存在的土地粗放经营或抛荒的现象，使土地资源得到有效利用。而且，从长远来看，有偿地实现农村土地使用权的流转可以繁荣农村工商业和各类服务性行为，实现农村经济社会的专业化、多元化，对提高我国的城市化水平也将产生积极的影响。

[page]

　　三、现行农村土地使用权流转的主要形式

　　1.出租。土地使用权出租是指土地使用权拥有者将土地租赁给其他公民、法人使用，并收取租金。我国法律允许农村土地使用权拥有者出租其权利。这种出租的形式对于出租人来说，他不必放弃土地使用权，即可得到土地租金，对承租人而言，他可以较小的代价，在租期内得到土地使用权。出租是债权行为，不改变土地承包关系。需要指出的是，实践中被称为"转包"的行为，土地承包经营权人只是收取固定的费用，此费名为"转包费"，实为"租金"，那就是名为转包实为出租的行为。在债权性质的承包经营中，"转包"可以为合同转让，也可以为转包，均适用合同法的规定。

　　2.转让。土地使用权转让是指承包者将未到期的土地使用权一次性转让给新承包者的经济行为。这就是说，土地使用权的转让只能是承包期内剩余期限的转让，我国法律允许土地使用权转让的方式具体有:出让、交换、赠予和继承。转让行为一旦完成，原土地承包人与土地所有权主体间形成的权利、义务关系也随之转移。即新承包人要承担原承包契约的义务，同时享有原承包契约的相应权利。这种流转形式由于涉及土地所有权主体，必须得到土地所有者的许可并接受其监督。

　　3.转包。土地使用权转包是指原承包者将拥有的土地使用权以不超过剩余年限的限期转包给新承包人的经济行为。转包是新承包人向原承包人履行义务，原承包人再向发包人(一般指土地所有者)履行义务，由新承包人、原承包人共同承担风险。也就是新承包人不与土地所有者直接发生经济关系，只与现在的出包者即原承包人发生经济关系，双方可根据当时的经济、技术和社会条件签订新的契约，以确定双方的权利和义务，转包期限在原承包者使用权的剩余期内可以机动灵活。

　4.入股。土地使用权入股是指土地承包者或拥有农地永久性支配权的合作经济组织将其拥有的土地使用权以折股形式与其他生产要素综合的经济行为。这种形式可使土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有(主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现)，逐渐淡化农户对土地实物形态的占有，使得土地便于集中，以促进土地适度规模经营。农民把承包的土地使用权入股，农民就成了股东，这样，不管农民种不种田，不管土地增值有多大，都可以凭股权得到土地收益的分配，为土地的集中连片流转解决了后顾之忧，同时，有利于对土地的企业化管理和市场化经营。农民自愿入股，建立农业股份合作公司是实现土地资源动态优化配置的一种主要形式，有利于土地的规模经营。

　　5.拍卖。土地使用权拍卖是一种特殊的土地产权流转形式，主要是指"四荒"地拍卖，这种产权交易也称被作"买断"，通过拍卖形式完成土地产权的交易，农民所获得的土地使用权具有期限长、交易手续(土地使用合同、土地证等)齐备、责权利明确等特点，地权的明晰化和长期化为农民提供一个稳定的产权预期，从而大大地激发了农民"改山治水"的热情，产生明显的产权效率。

　　目前购荒形式主要有四种:一是独户购买，综合开发。这是"四荒"拍卖的主要形式。独户购买，农户可以根据家庭劳动力、资金情况等确定购买面积，治理开发比较灵活多样，个人努力与所得利益密切相关。二是联合购买，联合治理。由区域内大户带头，形成以劳入股、股份合作购荒模式。这种形式弥补了独户购买的资金、技术、劳力方面的不足，形成了规模效应。三是集体投资，统一治理，分户购买。这是针对单家独户难以治理的"四荒"地，集体先组织劳力统一初步治理，然后卖给农户进行开发治理。四是机关团体、企事业单位购买，这主要针对一些"四荒"面积大，治理难度高，所需资金、劳力、技术投入多的地方。

　　在拍卖方式上，引入了市场机制和竞争机制。各地做法主要有以下三种:一是竞标拍卖;二是招标拍卖;三是协商拍卖。

　　6.抵押。抵押是土地使用权所有者，将使用权向银行担保获得贷款，当抵押人不能按期偿还贷款时，将失去土地使用权，银行则取得土地使用权。我国现行立法对集体农用土地(含荒地)使用权抵押采取了严格限制的立场。《担保法》第34条规定:"抵押人依法承包并经发包同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权"可以抵押;该法第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押。可见《担保法》实际上是禁止土地承包经营权设定抵押的。对集体土地使用权抵押问题，《农业法》、《土地管理法》等法律均无规定。我们认为，不承认抵押，就是不承认转让，也就不承认土地承包经营权的物权性质和农村土地资源配置的市场趋向。土地抵押实际上发挥了土地的金融、融资作用，它的意义在于:(1)解决了土地使用权所有者投人资金不足问题，加速资金流转使资金发挥更大作用;（2）土地仍在使用者手中，不妨碍土地利用与生产。

四、当前农村土地使用权流转过程中存在的问题

　　1."三权"关系没有处理好，干群矛盾日益突出。首先，从干部一头来说，有些基层干部为了谋求自己的"政绩"和集体收益，片面强调集体的土地所有权，强令农民低价流出承包土地，然后由集体统一发包、统一开发，直接违背了土地流转必须由农民自愿的原则，侵犯了农民的土地承包权，违反了党在农村的基本政策;也有些基层干部对于农民未经集体经济组织审核批准擅自转包出租土地的行为，不闻不问，不加制止，导致集体利益严重损害，集体的土地所有权被侵犯。其次，从农民一头来说，有些农民片面认为土地承包30年不变，这些土地就是自己的，可以任意处置，于是私租乱包给他人随意开挖鱼塘虾池，破坏了农田灌溉水系；也有的农民在其它田块已经调整生产结构的情况下，硬是顶着不调，影响了结构调整的整体布局。

目前，随着农业结构调整的逐步深人、已调整结构土地的收益逐步提高，让渡土地经营权所取得的收益也将逐步增加，由此而引发的集体(拥有土地所有权者)与农户(拥有土地承包权者)互相争夺土地经营权，以获取超额级差地租的情况己越来越突出。

[page]

　　2、土地发包和经费收支不公开，存在着种种"黑箱操作"行为。一些地方的集体经济组织在对外发包流转土地的过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同样文签订好承包协议，而是由村干部私下与承租者达成交易;有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众;更有甚者居然雇用带有黑社会习气的人员，对其他要求参加招标的农民进行武力威胁，阻止他们参加公开招标。不少地方对收取的土地资源费及其支出情况，没有严格按照"村务公开"的要求，及时准确地向农民公开。其中，有的处于消极状态，上级不检查就躲躲闪闪不公开，上级来检查就马马虎虎贴出来;有的搞假账假公开，应付上级，应付群众;有的甚至推三托

四、硬顶软缠根本不愿公开，也不敢公开。

　　3、土地流转费分配不公平，镇村二级截留过多。据某市调查，1999-2000年生产年度，该市土地规模经营单位共向所在村上交土地有偿使用费2189万元，亩均158.60元。其中，村里结算补偿给流转出土地的农户328万元，亩均2.75元，只占总额的15%;而村镇二级所得高达1861万元，占总额的85%。同时，农户与农户之间分配也不公平。目前这方面的矛盾也非常突出。有的地方按照谁流转出土地，就将集体取得的出租收益的一定比例或固定额度支付给谁，结果造成承包土地少的或承包的土地比较偏僻没有参加流转的农户很有意见;有的地方则将集体统一流转后取得的收益，按全村农户原有的承包土地面积平均分配，结果又造成了流转出土地的农户很有意见，纷纷要求收回土地，不再参加统一流转。

　　五、存在问题的主要原因

　　 1.体现农村非农产业还不发达，大多数农民的兼业化，影响到土地的流转。实行家庭联产承包责任制以来，农村分工分业有了很大的发展，农业经营日益兼业化。从微观角度看，我国农户兼业化是农民的一种理性选择。目前我国农村劳动力转移的比重不足1/4，稳定转移的比重更低，在农民收入申，农业收人的比重占到2/3，种植业收入的比重仍占一半左右。对于绝大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转是难以真正实现的。

　　2.村社会保障机制尚未形成，直接影响到土地流转。解放后，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立起来，而农民的社会保障机制却远末形成。当前的农村土地除担负产出农产品的经济功能外，还担负着农民的社会保障功能，人们说土地是农民的命根子，决定了农民将土地当成其最可靠的依托和归宿。他们既不愿把所承包耕地的经营使用权长期地转让出去，更担优这种耕地的自行转让最后却成了现实，他们因此失去自己的承包地。于是，他们在转包自己的承包地时，总是先把耕地转包给自己的兄弟姊妹等自家人。而在转包给“非自家人”时，一般宁愿把耕地转包给外村人或同村不同组的人，也不愿把耕地转包给同村同组的农户。这种不以耕种的适应性和利于方便为依据而进行的耕地流转行为，往往造成三种不利于提高农业生产效益的结果，一是因转包期太短而造成对土地的掠夺式经营。不仅带来土壤肥力的下降，也使农村环境遭受破坏。二是农村耕地流转中的"亲族化"倾向，往往对以根据农户对土地的需求来满足"适应度"。造成想种地的无地种，有地的不想种的粗放式经营，降低了耕地的利用率，造成土地资源的浪费，从而导致农村耕地的自由流转成本相当低廉、加剧了农业比较收益的下滑。三是农村耕地"非亲族化"流转中的"外村(组)性"倾向，又容易形成接受转包方在耕作中很不方便的状况，致使种田的单位成本提高，从而降低了受包方种田的相对收益。

　　3.村生产力现实发展水平对土地流转有制约。在现实生产力水平下，欲通过转移土地较大范围地大幅度提高土地产出率和农业劳动生产率是的。这也势必会制约土地的流转和集中。虽然中央提出了延长土地承包期30年的政策，但当前在一些地方尚未真正完全贯彻落实到户，农民承包土地的稳定感尚未确立。没有农民土地承包经营权的长期稳定，土地的流转就会成为空中楼阁，就会失去赖以实现的基础，土地流转管理机制也很难建立起来，从而影响农地市场的发育，进而影响到土地的流转。

　　4.土地使用权商品属性不清，不便流转。土地权属主要是两个方面，一是土地所有权，二是土地使用权，即有关文件所讲的承包经营权。农村土地实行承包责任制以后，相对于一个完整的产权而言，承包经营权，但这部分产权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据。这就导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能像普通商品一样在市场流动。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家"依法"征用，不准在农民之间进行有偿转让。加之近几年对国家征用的土地和新开发的耕地挺有相应调整其农业税和承包费用，同时出现了"有税无地"和"有地无税。的现象并存。由此可见，当前我国土地使用权商品属性不明确的问题已经成为土地流转的体制性障碍。

　　六、农村土地使用权流转应坚持的基本原则

　　土地流转的基本原则是贯穿于整个农地使用权流转活动中的总的指导思想和根本准则，它包含以下几项原则:

　　1.持土地所有权不变和使用权流转相结合的原则。土地的所有权，表明土地归谁所有，土地使用权，表明土地由谁所用。如何调整和理顺土地所有权与使用权之间的关系，应该是农村土地制度改革的中心内容。在土地流转过程中，首先要坚持土地的公有性，土地流转只能是土地使用权的流转，不能动摇土地的集体所有的属性，在坚持土地所有权不变的同时，要尽量放活使用权，通过引入市场机制实现土地使用权的流转，鼓励农户根据市场需求和土地用途的规划，在土地上长期投入，使土地经营向集约化、规模化方式转变。

　2.坚持登记的原则。原国家土地管理局于1989年制定的《土地登记规则》中明确规定:土地的取得、变更或转让，未经登记均为无效。若按法定方式转让或取得土地使用权的，即经土地管理部门注册登记的，就能发生土地使用权变动的效果。这样，就给人们确立了一个明确的、合理的、可信赖的行为规范，或者说是土地使用权变动生效的法律标准，使人们在土地使用权流转中放心。农地流转过程中，贯彻登记原则的具体措施是建立健全土地使用权证制度，使土地使用权的流转表现为土地使用权证的流转。[page]

3.坚持公平、公开、公正的原则。公平原则要求参与土地使用权流转的主体应本着公平的观念从事流转活动，正确行使权利和履行义务，要求在取得自身权益时，必须付出相应的义务，兼顾他人的权益和杜会公共利益。其具体要求是:第广，土地使用权流转主体的机会平等，有同等的机会参与流转活动;第二，主体在享有权利和承担义务上不能有失公平。"公开、公正"主要指土地使用权流转在程序上要公开、公正。它要求土地使用权流转遵照以下步骤进行:（1）由村民代表大会决定土地使用权流转方案;（2）由集体经济组织对土地进行普查，测定面积，勘清界限;（3）由集体经济组织根据所转让土地的自然状况、地理地貌以及附属物等，确定转让土地的类型，划分等级;（4）采取招标、拍卖的形式向社会公开转让;（5）签订土地使用权转让合同。

　　4.坚持自愿的原则。农地使用权流转成功的关键在于尊重群众的意愿。只有坚持自愿原则，保障农民依照自己的意志转让土地使用权，按经济规律办事，农地流转才能推行开来。因此，绝不能违反客观经济规律和群众意愿，凭主观偏好办事。

　　5.坚持有偿性的原则。土地是一种生产要素，在市场经济条件下，按市场机制配置要素，一定要遵守价值法则，等价交换、有偿使用更能体现土地要素的稀缺性，才能确保土地的高效利用和有效保护。农民一经拥有土地承包权后，不能随意剥夺其承包权，只能自愿有偿转让承包权，从而激发人们珍借土地、合理利用土地的自觉性和积极性。农地使用权流转之所以要遵循有偿性原则，是因为农民获得的农地承包经营权不仅是一种经营行为，而且带有福利和社会保障性质。

　　6.坚持因地制宜的原则。构建农户土地使用权流转机制要因地制宜，不搞一刀切、一个模式。土地使用权的流转是一个自然的、经济的发展过程，在条件尚不具备的落后地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地生产率，而不应急于倡导土地使用权流转，否则，将适得其反，欲速不达。而经济发达地区，农民从事非农产业的机会很多且能获得较稳定的收入，经营土地的机会成本远高于从事其他产业的机会成本，应鼓励一部分农户放弃土地使用权，转包给其他农户，这样不仅可使从事农业生产的农户能够获得所得社会平均利润的机会，而且还能有效地推动工业化进程，缓解"二元"经济格局。

　　7.坚持效率的原则。在社会主义市场经济条件下，农村土地使用权的流转必须以市场为契机，充分体现效率原则。市场会通过价格信号，按竞争原则自发地调节土地使用权从低效率使用者流向高效率使用者。土地使用权市场流转的直接效率意义是交易成本的节约，长远的效率意义是能够对产权提供有效的保护，进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资产。

七、加快土地使用权流转步伐的改革措施

　　针对土地使用权流转过程中存在的问题及其原因，采取具体措施，加快土地使用权流转步伐。

　　1.强化宣传，更新观念。农村土地使用权流转虽然中央政策提到经济发送地区可以搞，但并不是发达地区专利，仅局限这类地方。经济欠发达地区农民更渴望富裕，渴望农业产业化和集约化规模经营，这对加快贫困地区脱贫致富奔小康，稳定农村社会具有重要的战略意义和政治意义。因此，针对干部群众存在的各种认识偏差，要充分发挥舆论导向作用，广泛利用广播、电视、报纸等宣传工具，大力宣讲农村土地流转的重要意义，做到家喻户晓，人人皆知。要向干部、农民群众讲清，土地依法流转不是搞私有化，是家庭联产承包优越性与现代、先进的农业经营方式的结合，最根本的是提高土地产出率。从而，便之消除思想疑虑，更新观念，敢于讲流转，敢于进行土地流转，大胆推进农业产业化，大搞招商引资，向土地注入资本。

　　2.建立机制，政策引导。多年实践证明，政策法规、党的方针、政策是农民放心进行各种形式生产经营的定心丸、保护伞。农村土地使用权流转也是如此。必须通过立法，制定政策，建立有效机制，对其予以支持和保护。农村土地使用权流转机制要切实符合当地实际，突出增加农民收入这一根本出发点，要真正体现出明确所有权，稳定承包权，搞活使用权;充分坚持农民自愿、公平、公正，有偿原则;土地流转规模要真正达到提高土地产出率、资源合理
优化配置的标准。

　　3.典型示范，分类指导。目前各地流转情况不同，发展速度也不均衡。虽然转包、转让各地都有，但各有特点，不能强求一致，要抓好不同类型典型，分类指导。有的地方蔬菜大棚等农业产业化搞的好，比较适用于反租倒包形式;有的地方二、三产业发达，个体私营经济发展，适用于转让或土地股份合作制;有的地方招商引资进展迅速，适用于异地承包等等。要发挥典型示范作用，让千部群众看得到，学得会，能流转。

　　4.强化监管，规范运作。土地流转不能摘 "一刀切"、"全面化"，更不能 "瞎指挥"，靠行政命令。土地流转的重点是根据农业产业化、专业化和规模经营发展需要而实行土地规模适度集中和资本的投入集中。具体运作中，要尊重农民意愿，凡事民主决策。整村、整组的土地流转，必须经村民大会或代表大会三分之二人数通过。各级农村经济经营管理部门是土地流转工作的主管部门，要真正担负起责任，做好以下几方面工作:一是认真审核出让方的出让权、承包期限，看是否具有出让资格，期限是否越期;二是审核受让方承让资格、转让程序，看是否为权属单位成员，非权属单位人员承让是否经发包方及群众代表会议通过，本权属单位成员是否具有优先权;兰是审核转让合同。看是否签订流转合同，手续是否完备。进而通过有效监管确保土地流转的真实性、合法性，使土地流转规范，依法操作。监管部门在指导工作中应注意:（1）为避免低效益，一般不采取土地集体经营方式;（2）避免不讲规模效益的兼业化经营，也不再实行按人均包经营，个别地方在条件成熟时，达到集申连片和适度规模;（3）反租倒包、股份合作制、异地承包等形式应尽量通过公开招标、投标方式取得，以使土地向具有企业家才能的农民手中集中;（4）要保证承包期限的长期稳定，流转合同要交主管部门备案，并制定相应法规，以保证农民经营长期有效和鼓励农民向土地投入。 [page]