小产权调查：土地制度导致房地产价格扭曲

小产权房屋日渐增多并受到购房者青睐的背后，是因为土地制度而产生的房地产价格扭曲

　　青龙头村的别墅梦魇

　　这是一个位于北京市西南郊区的小村子，下起雨来，村里的土路就会泥泞不堪。2007年3月27日，北京市政府强行拆去了这里的85栋小产权别墅，另有59栋别墅被没收。

　　北京市房山区青龙湖镇青龙头村。站在村边的水泥公路上，一边是青龙湖度假公园里传来的划船鼓声，一边是已被平整的光秃秃的土地。一个黑黝脊梁的中年人在默默挖着沟渠，在他身旁，是存留的毛坯别墅和破败的山坡村庄。

　　由于没有办理任何土地开发的手续，3月27日，一支由公安、城管、保安、民工组成的拆迁队，开进了青龙头村。此前，经北京市委、市政府研究,决定拆除和没收青龙头村的违规别墅。

　　“12台铲车拆了半个月才拆完，本来打算3天完成的。”村民魏金锁说，“政府事先用胶纸在周围绕了一圈隔离带，我们就在隔离带外看着那些别墅变成了废墟。现在，还有钢筋埋在地下面。”

　　青龙头村

　　从北京城里的安定门地铁站出发，倒两趟车抵达青龙湖镇政府所在地陀里，再乘镇上的摩托车，10分钟过后，青龙头村的违规工地出现在眼前。

　　“上面又让你们复工了？”摩托车司机好奇地问。此时，正午的太阳照得青龙头村违规工地煞白。

　　一堵围墙后面，一半是已平整的土地，一半是剩余的别墅毛坯。毛坯就像沙漠中房子型的仙人掌，光秃秃的砖墙发出刺眼的青色光芒。

　　别墅毛坯房里，4位村民坐在里面休息。青龙头村民靠3天轮一班，一班4个人，每人每月300元报酬照看停工别墅赚钱。看管别墅的村民魏青枝说，多年来村子变化很少，那条害怕下雨的土路有25年历史了。

　　走在村里的土路上，一个村民正在房子旁边的草垛上劳作，并警觉地望着村子里的陌生人。一辆摩托车从土路斜坡爬上去，留下了滚滚烟尘。

　　青龙头村里没有零售商店，也没有像样的房子。和北方农村一样，有很多低矮的平房和门口的枣树。村子就在崇青水库的边上，崇青水库也叫做青龙湖，青龙头村的名字由此而来，青龙湖渡假公园即在这里。

　　别墅梦

　　“95%的村民都同意修建这些别墅，因为村子里的路会因此修好，出门能直接坐上公共汽车了。”在崇青水库边上捉虾的魏水均说。和青龙头村多数村民一样，闲的时候，魏就会绕过崇青水库的栅栏，然后钓鱼捉虾，或者干脆泡在水里乘凉。

　　魏水均说，青龙头村是房山区经济条件比较差的小村子，平均每人只有五分左右的耕地，地里长的东西只够吃，其他收入就靠在外打工，多数人年均净收入不到1000元，他们希望有机会改变这样的现实。[page]

　　2005年10月28日，青龙头村村民委员会签发了《青龙头村旧村改造实施方案》，根据这份方案，村子将和房地产开发商合作共同开发村子的土地，而开发商将为村民建起别墅，并修建一条水泥公路。

　　根据这份方案，青龙头村一共344亩的土地将重新规划。其中的40亩土地，开发商将为村民建设住宅别墅和经营别墅各8000平方米，此外，开发商将为村民支付80万元的医疗和养老保险，以及每位村民1万元的装修款。

　　房地产商还要为村子建设医疗室、物业、村委会等公建住房。此外，村子有和房地产商合作开发10%的经营股份，并将分享开发商商品房销售总金额2%的提成，以用于村民新住宅基础设施的维护。

　　作为回报，开发商将拥有青龙头村剩余304亩土地的开发权，开发商将建设60000平方米的商品别墅。

　　村民魏来广说，商品别墅和为村民修建的住宅别墅、经营别墅不在一个地方。经营别墅有4栋，每栋4层，在村子的西北路边上，那里还要修建社区综合楼和污水处理用房；住宅别墅10栋，每栋2层，每栋有7个门，在村子西北口。

　　而在村子西南，开发商将修建128栋商品别墅，并负责对原有旧房的拆迁。2006年2月，这份旧村改造方案经全体村民表决同意后，就开始实施了。

　　梦碎小产权

　　青龙头村村民没有想到，村子别墅开发的小产权性质让他们梦来又梦去。村民们并不知道《土地管理法》中关于集体土地不得私自流转的规定，也不知道房地产开发需要办理的那些繁杂的手续。

　　2006年5月，借助卫星，北京市规划委员会发现了青龙头村正在修建的别墅。由于没有办理任何立项、规划、用地、建设审批手续，随后青龙头村便收到了关于停工的警告，但是别墅修建并没有停。

　　直至2007年3月中旬，房山区宣传部组织的宣传队进入村中。魏来广说，宣传队告诉村民，所有占地建别墅都是非法的，北京市委、市政府决定强制拆除，希望大家不要干扰。宣传队也说，拆迁完成后，将有经济调查组和善后完善组做剩下的工作。

　　进行了一个星期宣传后，3月27日，上百人的拆迁队进入别墅工地现场。“好好的别墅被拆迁真可惜，其实这个事情三方都能得到好处的。”在河边钓虾的魏水均说。

　　复归贫穷

　　拆迁队半个月一共拆迁了85栋别墅，其中包括在西北角路边的4栋4层村民经营别墅，以及开发商的商品别墅。而没收的49栋商品别墅和为青龙头村民修建的10栋住宅别墅，北京市监察局人士称，可能通过公益拍卖进行处理。[page]

　　此前报道称，拆除的别墅都修建于崇青水库非常泄洪道上。然而，崇青水库管理处人员则告诉《新世纪周刊》：“其实青龙头村也处在泄洪区。”

　　“拆迁已经完成两个多月了，但是现在也没有见后面的两个工作组来善后，而拆迁后的土地，钢筋都还埋在土里，根本不能耕种。”村民魏来广说。

　　看守别墅的魏青枝说：“被拆迁的沙地上，建别墅之前就没种过庄稼，蒿草长得有半人深。而现在，除了每年能得到 1袋米、3袋面共200斤的口粮，其余我们什么都没得到。”

　　“千湖庭院”曾经存在过。除了青龙头村剩余的59栋别墅毛坯，还可以看到村子路边长达数百米长的广告铁架，铁架下的砖墙窗户花纹依旧精致，在村口铁门紧锁的崭新院子旁边，则立着“千湖庭院接待中心”字样的标牌。

　　如今，“千湖庭院”连带开发它的房地产公司已经消失了。北京金地雅房地产开发有限公司(简称金地雅)，这家于 2001年开业的私营有限责任公司，因为“千湖庭院”的违规修建，随即也被吊销营业执照，其企业法人谷玉魁也难以寻觅到踪迹。

　　“千湖庭院”强制拆除背后，是小产权房日渐火暴的现实。此前，有数据显示，北京在售400多个楼盘中，小产权楼盘销售达18%的市场份额。房山区之外，通州区、密云区、顺义区等京郊区县，皆有小产权房的踪迹。

　　小产权房魅力来自于其房价的低廉。本刊就房山区在售250栋各类房子价格统计发现，房山区小产权房平均价格要比商业用房价格便宜1500元／平方米。而与京城四环内房价相比，小产权房售价仅为其30%。

　　小产权成本

　　金地雅已经消失，几经周折，本刊获得了它为青龙头村村民开出的小产权房账单。在这份账单上，详细计算了修建“ 千湖庭院”的成本与收益：建成售价仅3

　　500元/平方米的别墅，金地雅仍可获利1500万元。

　　由于别墅修建在青龙头村集体土地上，金地雅并不需要缴纳土地出让金等各种税费，并直接与青龙头村经济联合社进行土地和房子开发交易。据《青龙头村旧村改造实施方案》，金地雅将为村民新建住宅及经营用房用地40亩，其余304亩土地则将建成商品用房。

　　据这份账单，金地雅对304亩土地开发的成本除了商品房建设费用，还包括村民建房费用、村民医疗养老保险、村民房屋装修款、商品房销售额2%提成以及拆迁费用。金地雅将为村民修建共计16000平方米的住宅和经营用房，以及自己的60000平方米商品房。[page]

　　与正常房地产开发相同，除了建房本身土木灰石投入之外，还包括土建、市政、水电、绿化等配套设施的投资。账单显示，村民住房平均建设成本2200元/平方米，村民经营用房和商品房建设平均成本2500元/平方米，建设总费用共计1.876亿元。

　　此外，金地雅将为村民支付医疗养老保险等其他费用740万元，而这一部分费用和住房建设费用构成了金地雅开发 304亩土地的总成本，达1.95亿元。按照3500元/平方米销售价计算，60000平方米商品房销售总额2.1亿元，两者相减，1500万元利润由此而得。

　　高房价的秘密

　　与“千湖庭院”3500元/平方米售价相比，房山区相同区位的“加州水郡”花园洋房均价已达8543元/平方米。通过法定程序修建并销售的“加州水郡”比“千湖庭院”多承担了土地出让金和各种税费的成本。

　　按照法定程序，开发商需要缴纳土地出让金(地价)，通过拍卖竞价，以获得土地开发权，而青龙头村“千湖庭院” 的修建，金地雅获得土地开发权则是通过为村民修建别墅等各项条件换来的，也由此，小产权房的地价即是为村民支付的总成本。

　　据青龙头村旧村改造协议，金地雅为村民支付的总成本为4500万元，以楼面地价为单位，60000平方米商品房的平均地价为750元/平方米。另据北京市国土资源局数据，与“千湖庭院”同处房山三级地价区的“福星家园”楼盘，商品房平均地价达1902元/平方米。

　　而在税费成本上，“千湖庭院”并没有缴纳任何税费，因此3500元/平方米房价中并没有税费成本。那么，合法的“加州水郡”税费成本有多少？

　　据相关部门对房地产企业征税标准的规定，“加州水郡”除了承担约1902元/平方米的土地开发成本，另外以8000元／平方米售价保守计算税费，每平方米楼面需缴纳企业所得税2300元、营业税240元、城市维护建设税400元、土地增值税80元、耕地占用税8元以及契税240元。

　　即便不算上述6个主要税种之外费用的缴纳，“加州水郡”每平方米楼面税费总额已达3268元，购房者付出85 43元/平方米购买的商品房价中，其中38%将作为税费而缴纳。

　　加上正常土地交易1902元/平方米的土地成本，连带地价和各种税费总额达5170元/平方米，以8543元 /平方米房价计，地价和税费成本占房价中的61%。

　　此外，由于房地产商在土木灰石的支出上固定不变，“千湖庭院”2500元/平方米建设成本，也可视为“加州水郡”的建设成本，进而，以“千湖庭院”同等开发面积计算，房地产商将获得5238万元净利润。商品房利润率达10%，而小产权利润率则只有7%。[page]

　　高房价启示

　　以上分析表明，在高房价的成本组成中，购房者需要向政府缴纳的税费和地价占了多半份额。

　　其中，由于政府对一级土地市场的垄断，通过统一土地储备、挂牌拍卖地价已超出常规所想。由开发商支付的超额地价，最终将传导至消费者，并造成了房价虚高，而政府在土地独家买卖获利率已达250%。

　　在税费成本上，经过几轮紧缩的宏观调控政策，房价中税费成本的比重不断上升。虽然并不能否认合法缴纳税费成本的必要性，然而，和土地成本一并已达61%的房价成本表明，继续通过加征税费调控房产市场，只能造成更高的房价。

　　此外，在小产权房价格大大低于正常商品房价格、地产商利润率低于商品房利润率同时，是小产权房在法律上空缺的现实，按照现行法律，消费者不能购买低价小产权房。

　　这也说明，诸如政府垄断土地一级市场的现行房地产开发制度，已经不能保证购房者和农民利益，而现行土地制度已成为房地产暴利最有力的保护者。

　　据《中华人民共和国宪法》，任何组织和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。不仅开发商和村委会因修建小产权房违背《宪法》，北京市政府强制拆迁也与《宪法》精神所抵触。

　　由于小产权别墅的修建，乃至作为商品进入市场，并不符合《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，消费者购买小产权房也属“非法”行为。同时，在合法的房地产市场，却是由虚空的土地成本和多种税费组成的高房价。

　　消费者难以忍受高房价，进而选择了买卖小产权房的“违法”行为，并刺激了小产权房的开发，政府因为“违法”房地产开发势头难以遏制，以至于突破法律局限，加大了对典型“违法”土地开发的处罚力度。

　　这是一个土地制度困局。现行《土地管理法》等法规中严格限制农用地转为建设用地，不仅导致房地产开发一级土地市场由政府垄断，乃至土地交易成本虚高，房价高企；同时，集体土地不能流转，也无益于农民收入进一步提高。

　　耕地难题变化

　　中国人均耕地占有量只有世界平均水平的1/3，由此，自1986年6月25日《土地管理法》颁布以来，中国始终执行着世界上最严格的土地管理制度。青龙头村小产权别墅之所以叫停，即是由于建设别墅对于耕地的侵占。

　　然而，国务院政策研究室2006年发布《中国农民工调研报告》显示，中国外出农民工数量已达1.2亿人。此即意味着，在今天，中国已约有1/5农民依靠外出打工而取得收入，农民通过承包耕地无法继续提高收入。[page]

　　青龙头村村民表示，由于地少，每年地里种的粮食仅够自己吃。中国社会科学院经济研究所资料显示，于上世纪80 年代初期形成的农村土地制度，随着中国经济的较快发展，已成为阻碍农业继续发展的力量。

　　而这种变化体现在与80年代初农民承包土地获得收入相比，今天农民无法从耕地获得更多收入，进而导致对耕地感情日益淡漠。自2004年11月1日青龙头村村民获得耕地确权证书，即已放弃了对原有耕地的耕作，任由蒿草疯涨。

　　“无地、少地农民合计约占农民工总数25%。”山西省社会科学院2006年调查数据显示。不难看出，20多年来一直没有变化过的耕地制度，已成为农民从有限土地获得收入的阻碍因素。农民工增多同时，原有耕地制度本身已在加剧着耕地减少。

　　地价的落差

　　此外，基于现行土地制度而形成的土地开发政策，也在加剧着耕地的减少，以及造成城市房价的上涨。据现行土地开发政策，政府一方面是农地征用的唯一合法主体；另一方面，政府又是向房地产商提供开发土地的唯一供给者。

　　据房地产开发程序，一块农地若要转为房地产开发，首先政府将按照基准地价征用土地，进而将农地转为开发用地储备。之后，开发商通过拍卖方式以获得对这块农地的开发权。中间地价的落差，即构成了政府土地出让金的净收入。

　　“由于政府从两头垄断土地市场，进而进行居间经营，因此在两头制造出两种不良后果——城市拍卖高地价和农村的失地农民。”中国房地产开发集团前党委书记孟晓苏表示。土地供应远远小于需求的现实，造成了地价的飙升。

　　据本刊青龙头村调查，青龙头村开发商与村民直接交易的地价只有750元/平方米，同时，房山区同一地段拍卖地价已达1902元/平方米，政府拍卖地价达正常地价的2.5倍，多出的差价占市场房价约13%的比重。

　　国务院发展研究中心“中国土地政策改革课题组”两年调查表明，低价征用的土地已成为高速城市化和工业化的驱动器，土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源，政府垄断土地一级市场隐藏着巨大的财政和金融风险。

　　新“小岗”之路

　　与1978年安徽省凤阳县小岗村率先实行农村土地承包责任制，并引领中国市场经济制度改革不同，自小岗村确立的农村土地经济制度至今仍维持原状，后起于小岗村其他领域的市场经济制度改革却正在进一步深化。

　　然而，国内学者已在就农地改革进行探讨，以谋求解决土地困局之道。这包括以党国英等人主张的保持现有集体所有制不变情况下进一步完善家庭承包制，以张德元等人主张的向国家所有改革，以及杨小凯等人所主张的土地私有。[page]

　　与此同时，国内已经出现了农村土地制度新的变迁，类似于青龙头村将集体土地用于小产权房开发，已然在北京郊区悄然兴起。这种开发模式，即相当于农村集体土地进入土地流通领域，并与保持现有集体所有制不变基础上进行改革相契合。

　　另据《财经》杂志报道，以上土地制度变迁早在2001年即已出现在苏州、无锡等苏南富裕乡镇，一些人口较少的自然村村民开始集中居住，而腾出来的土地则为集体建设用地，以用于工业开发。2005年10月中共中央提出“建设社会主义新农村”号召后，此做法即在江苏省升级为全局性做法。

　　孟晓苏说：“农民土地变成股份制，这样我们国家土地制度就会有根本性的变动，可以完全和国际上的土地制度接轨。”农村集体土地若获得进入市场的合法地位，也意味着农民土地股份制实现的可能。

　　“应该看到，当前土地乱象的根源在于现行土地制度安排，即政府垄断土地一级市场。因此，在实行严厉的行政措施后，必须要有制度性改革的跟进，才能求得中国土地诸多问题的根本解决。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英撰文指出。

　　一位地产业界资深人士表示，当现行土地制度和现行市场运行发生冲突，是选择恪守法律，还是反思制度，决定着中国未来的改革方向。农地制度的再改革，将因为对原有计划经济破除，进而成为中国市场经济发展的新起点。（记者 郭涛涛）