新形势下以人为本思想在旧城改造规划中的应用

　　摘要：随着城市化进程的加快，旧城改造和更新成为了当今社会关注的焦点，但在实际改造过程中，由于缺乏将“以人为本”这一基本原则作为出发点应用到旧城改造当中，产生了不少的问题.针对这些问题，我们将“以人为本”这一原则应用到旧城改造的实际当中，以解决相关问题。

　　关键词：旧城改造；城市化；以人为本；可持续发展

　　Abstract：Withtheaccelerationofurbanizationprocess，Transformationoftheoldcityandupdatebecomethefocusofattentionintoday'ssociety，Butintheactualprocessoftransfor-Duetothelackof“people-oriented”whichisthebasicprincipleasastartingpointappliedinthetransformationoftheoldcity，producedalotofproblems.Againstoftheseproblems，Wewillputthisprincipleof“people-oriented”intothetransformationoftheoldcityinpractice，inordertosolverelatedproblems.

　　Keywords：people-oriented；urbanization；transformationoftheoldcity；sustainabledevelopment

　　1、引言

　　改革开放近30年来，城市规划的观念、内容、方法和手段都得到了突飞猛进的发展，从认识城市、发展城市、规划城市到保护城市环境，再到可持续发展，城市建设取得了较大的进展和突破，因此，城市规划是一个不断适应城市发展的过程。根据联合国有关组织的统计，世界各国已经有50%以上的人口生活在城市，可以说，全世界步入了城市化时代.目前，截止2008年1月，我国的城市化水平已近44%，据有关方面预计，今后我国每年将有1200万人成为城市居民。旧城改造是城市化发展的必然结果，是城市发展的重要组成部门，也是推动城市经济社会可持续发展的关键，主要包括旧城区人口疏散、经济社会结构调整、设施更新、环境改善、建筑形体空间的再创造以及人文感知空间塑造等内容。从2002年十六届三中全会提出“坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”以来，以人为本思想在城市建设以及社会发展的各方面都已经提到的越来越多，几乎成了脱口而出的一句话，以人为本的思想也逐渐应用到了城市规划当中，但我们也不难看到，旧有的旧城改造规划中的“重经济轻人本”的模式已经不能适应现阶段城市的发展，因此需要将旧有的“经济为本”模式的转向“以人为本”的发展方向。本文针对旧有模式中的弊端研究如何将以人为本思想应用到旧城改造当中，以解决相关问题。

　　2、原有旧城改造模式当中出现的弊端

　　2.1“一刀切”的盲目改造旧城随着城市的不断发展和变迁，使得各种建筑及设施和城市原有的功能结构等不再适于城市发展的需要，街道、建筑、文物古迹往往比较破旧，配套设施通常不太齐全，难以满足城市日益快速发展的需要，这是城市化的必然结果，因此我们需要对旧城进行改造以适应城市的加快发展。

　　以新换旧是旧城改造中改变原有城市形态的最常用的方法。为了改变城市原有面貌，许多地方政府错误地认为高楼大厦、宽阔的马路就是城市化的外在表现，而传统建筑、文物则成了落后的表征，被认为不繁华、有碍观瞻，阻碍了城市发展，在这种思想指导下的旧城改造就成了简单的拆建行为。还有不少城市为了所谓的政绩，为了追求经济效益，为了建设所谓的“国内第一”，“全国最大”的广场、建筑等等，急功近利，整个城市全部“一拆到底”。旧貌换新颜固然不错，但在建设的同时，城市也失去了很多。杭州的西湖就是一个很好例子，相信去过的人们都有这样的感慨，美是美，但曾是无数文人墨客笔下的西湖，似乎很难再看到原有的历史文化的足迹，由于城市的大肆扩张，西湖边的古桥和私家园林几乎已经越来越少了，映入眼帘的是高级招待所和宾馆，人们不禁感叹，曾经的“上有天堂，下有苏杭”已经是过去式了，只残留在人们的记忆当中。原有的城市风貌没了，适宜交流的公共空间没了，城市特色没了，历史古迹没了，环境也破坏了，取而代之的是千篇一律、千城一貌的都市印象，这些以新换旧的方法破坏了旧城当中人们所喜爱和依赖的舒适环境和交往空间，也磨灭了一个城市的历史的痕迹，看不到过去的影子。这种重形式、不重内涵的行为，破坏了城市原有的人情味和归属感。[page]

　　2.2重拆迁，轻安置旧城改造过程中，由于急功近利，政府和开发商急于拆迁和尽快投入建设，而在短期内用强制性的手段进行了旧城住区的大面积拆迁，从而造成改造规模过大，速度过快，致使拆迁户安置困难，同时也破坏了原有的城市中部分合理空间结构和社会网络，拆了住房以后找不到足够或满足人们需要的安置房，安置补助由于资金需求量大而不能及时地发放到市民手中。有的拆迁单位为自己利益打算，压低拆迁费用，损害了群众利益；有的开发单位无现房安置，而拆迁规模又过大，群众在寻找过渡房中怨声载道。这样的拆迁和改造只是改变了城市的面貌，并没有真正改善和提高人们的居住质量和生活水平，造成了人们生活工作的不便，反而损害了人们的根本利益。

　　事实上，大部分旧城居民，想得更多的是希望能够通过旧城改造，适当地改善居住条件，完善基础设施和公共服务设施的配建，以及便捷的交通等，对于其他没有特别的奢求。而重拆迁，轻安置的做法不仅没有解决原有的住房问题，还损害了旧城居民原有的利益，破坏了以人为本这一城市规划基本原则。

　　2.3“政府+开发商+专家”的规划模式由政府引导、开发商投资、专家进行评审的旧城改造运行机制是当前的主要运行模式，旨在寻求经济效益、社会效益、环境效益的和谐统一，实现多方共赢。采用这一模式进行旧城改造主要分以下几个步骤：第一，是以政府为主角，定位城市的发展方向和重点发展区域，拆除过去不合理的障碍区域，建设广场、道路、绿地等各种公用基础设施，负责招商引资，公开招标投标；第二，以开发商为主角，以改善旧城居住区条件或旧城区功能置换和再开发为主题的以旧变新的开发；第三，组织专业设计人员进行规划图纸设计，并组织专家定期进行评审。

　　这种开发模式具有一定的优势，但却忽略了旧城改造中直接利益的承担者——公众。公众在整个过程中不是参与者，只能被迫接受城市改造后的一切事物，即使对于改造后的城市有诸多的不适应或者不满意也只能是空想，缺乏表达的途径，同时这也是我们的政府对于人权的一种忽略。另外，从开发商的角度出发，为了追求利益的最大化，往往会将公众的利益抛之脑后，只追求个人最大利益的所得，这是另一个弊端。而作为我们的设计师和规划专家，在大多数情况之下，会采用借鉴其他城市旧城改造的方式和自己的经验等作为设计和评审的关键，缺乏一定的科学性。

　　2.4公用设施配置不均衡旧城改造是城市发展必经的途径，是为了改变现状中不合理的城市结构，建设和完善城市功能，配置完整的公用基础设施，提高人们生活水平，加快促进城市发展。但是，仔细研究我们近年来所做的旧城改造就会发现，交通方便、公用配套设施齐全的地段集中在了城市中心区，大都建成了“富人区”，接近市中心区域的房价高得让普通居民不敢问津，这种公用设施配置的不均衡性，导致了居民的贫富差距越拉越大。在市场经济条件下，先富起来的人住得宽敞些，居住地段优越些，都是合理的。但是，城市居民的主体是中低收入群体，加快城市现代化进程应以满足大多数人的根本利益为出发点。但是现在一些地方政府在经营城市的过程中，为增加招商引资额，想方设法抬高地价。开发商为了追求更多的利润，将基础设施较好的地段大面积建房，加上“炒房”的作用，房价也就越来越高。旧城住房户型结构不合理及居住面积较低等，使旧城居民的居住条件处于较低的水平，尤其是人均居住面积和住房的户型结构成为最需提升的方面。旧城改造本来应该成为广大居民群众改善居住条件的一个机会，如今却成了专为富人服务的改造。在旧城区拆迁改造过程中，都是中低收入群体被迫从城市中心地带“驱逐”，改造后的居民是少数能承担高房价的人。搬迁到城市周边新区的居民，由于城市基础设施建设迟缓，公用设施不完善，面临交通、生活、工作的种种不便，增大了原有生活的成本，也容易造成人们心理上的不平衡。[page]

　　3、“以人为本”思想在旧城改造中的应用

　　3.1尊重历史现状，先“保护”再“开发”

　　3.1.1每个城市都有自己独特的历史背景和传统文脉，保护历史对于保护人类文明、体现城市特色有着重要作用，在旧城改造中，我们要以历史保护为前提，在确定历史保护对象和范围的基础上进行改造开发，使城市发展与历史保护共同协调发展。

　　3.1.2但是保护并不是全盘一味的保护，由于历史的原因，不少街道、建筑、文物古迹往往比较破旧，因此我们要有选择性的分层次地进行保护。对一些有重大历史保留价值的建筑，可在保留的基础上适当修复；对一些具有重要历史价值的民居和有传统特色价值的老街区，如果占地面积较大，可在保留原有特色风貌的基础上，适当地缩小面积改造更新；对于有历史价值的遗址等，可重新修复，比如湘西凤凰的南长城就是在原有的遗址上修复的；对于没有历史保留价值的建筑、民居和荒废已久的街道等可根据实际情况拆除重建。在保留旧城有价值的城市特色的基础上进行开发是可持续发展观在城市建设当中的体现。

　　3.1.3旧城改造的一个重要内容是重塑城市形象，创造宜人的城市环境。近年来，大体量的现代建筑如雨后春笋般成长，这种典型的欧美风格，难以与旧城风貌相协调，盲目崇拜西方建筑造成了“千城一面”的城市面貌。规划强调的是城市的整体协调性，而不是某条道路，某栋建筑的环境形态，我们要创造丰富的旧城景观特色，就应该追求整个城市建筑与环境的融合，“新”与“旧”的相互交融，一方面应着力于提高旧城整体环境品质及对历史文化遗产的保护，另一方面，可将典型的地方性风格特征，运用于新建筑当中，使城市新建的建筑群和建筑环境与传统建筑和风貌相融合，在满足人们物质要求的同时丰富人们的精神生活，满足精神食粮的需要。

　　3.2“循序渐进”式开发3.2.1旧城改造的目的在于提高城市生活的综合效益，城市生活的多种功能同样构成了一个整体的系统；道路交通、人口规模、经济增长、人文景观、空间形态、园林绿化……，均是系统中不可缺乏的因素。

　　3.2.2旧城改造考虑因素众多，应有轻有重，具有时间性，工程量小的、改造小的、持续时间短的先开发，工程量大的、时间久的后开发，要统一规划、分期拆迁、分期开发、统一配置，在追求最大公共利益的基础上，使条件较为成熟的片区先改造，先开发，对于条件不成熟的片区要进行严格控制，以避免增加后续改造的难度和成本，同时获得必要的增值效益，提出合理的分期拆迁安置计划，对开发的启动区进行科学的选择，便于整个旧城改造的实施。

　　3.2.3从大规模开发建设转变为从较小规模开发入手的“循序渐进”模式，原有的强求短时间内改变旧城面貌的方式，使得旧区内相当多有价值的建筑全部被拆光，改变了旧城传统的和谐空间序列和空间尺度，也毁坏了传统风貌。大规模开发建设，造成了城市环境、经济、社会关系的剧烈变化，是人们的物质生活和精神生活都很难在短时间内接受这种变化。采取从较小规模开发入手的“循序渐进”模式可以维持社会空间结构及居民生活的逐渐发展变化要求，使开发地段保持灵活性，一旦发生问题可及时解决，并可随时调整开发力度，更适合于公众对开发建设的全过程参与，在整体上使城市空间的开发建设具有人性化尺度。同时，能妥善解决历史文化遗存与生态环境的保护问题，使城市更新变成一个有机的新陈代谢过程，达到经济效益、社会效益和环境效益的利益共生，这也是可持续发展观的表现。

　　3.3“以人为本”重视拆迁户的安置问题3.3.1在旧城改造实施以前，应该有系统完整合理的规划方案，制定有时间维度的拆迁计划，并对拆迁区内的居民进行民意调查表格统计，调查中应包括居民的职业、月收入、货币补偿、房屋补偿、理想的住宅面积、是否愿意拆迁、不愿拆迁的原因、希望改善哪些条件等等内容，并统计得出居民拆迁意愿度、拆迁房屋建筑面积比、拆迁房屋补偿费用额度等数据，进一步指导下一步工作。[page]

　　3.3.2搞好法制宣传，做好拆迁户的思想工作，接受群众监督，增强拆迁工作的透明度。在动迁前，要做好劝迁户的周转房、安置房的准备工作。对于就地安置的，应明确具体安置时间；对“重点钉子户”要坚持以理服人，以法服人，了解其具体原因，解决群众的实际问题。在房屋拆迁前，拆迁人与被拆迁人一定要先签协议后拆迁，对其原有配套设施，必须同步建设，以保证拆迁户基本生活需求。对遇特殊情况造成安置用房不能按期交付使用的，拆迁单位应向拆迁管理机关和拆迁户说明原因，逾期期间应按规定增加自行过渡补偿费。另外，要结合本地的实际情况，制定出拆迁安置的细则，对于各类用房的安置标准做出明文规定，特别是要合理确定房屋拆迁的补偿价格，各建设单位不得自行压低补偿标准。

　　3.3.3积极寻找房源建设基地，加大经济适用房、中低价商品房和廉租房建设力度，缓解房源紧缺的压力，节约城市用地，多为中低收入水平的居民考虑，真正让利于民，让有限的资金发挥最大的使用效益。

　　3.4新技术、新材料的应用3.4.1技术进步对学科的发展可以产生巨大的推动作用，对于城市规划也是一样。GIS就是近年来提到的较多的一种新技术。GIS即地理信息系统，用于处理、管理多种地理空间实体数据及其关系，解决复杂的规划、决策和管理问题。GIS技术在城市规划中的应用包括城市规划的辅助设计、工程选址，土地和地籍管理，生态、环境管理与模拟，环境质量评价和环境影响评价。GIS技术提供了与规划的空间框架相吻合的平台，在这一平台上规划模型、城市模型的建立与运行将比在其他平台上更为方便和简单，因此是今后新技术在规划应用中不可忽视的技术支撑。

　　比如，我们可以利用GIS操作软件中的ARCGIS，将已有的现状图纸矢量化，分层转换地理要素（线要素或面要素），再通过地理编辑工具编辑图形要素，最后得到旧城的数字地图（即空间数据）。然后建立关系表，第一种为在ArcCatalog环境中建立非空间数据的关系表即表格属性数据，第二种为在ACCESS中直接建立数据库亦可生成表格属性数据。最后建立关系类，通过表的主键来实现旧城地块的空间数据和属性数据的动态连接，连接完成后可实现空间到属性的查询和由属性到空间的查询，动态的连接技术可以保证在数据更新时空间数据和属性数据的一致性和完整性，由这些空间数据可绘制旧城开发强度等专题数据地图。

　　3.4.2RS即遥感技术是利用遥感器从空中探测地面物体的性质，根据不同物体对波谱产生不同响应的原理，来识别地面上各类物体。在城市规划中的应用包括城市热岛分析、生态环境监测、城市大气污染监测、内陆水体污染监测等。比如，在这次5.12汶川地震当中，遥感对抗震救灾发挥了积极的作用。旧城改造当中的防灾问题是不可忽视的一个方面，我们所拥有的CAD的地形图都是几年前或数个月前的地形图，不能及时显示出城市最新的发展变化，用遥感图象就可以获得最新的动态地形图，可及时对比现有图纸中的内容，适时调整整治内容，对于旧城改造有较大的现实意义。3.4.3新材料的应用也是关键，比如在地震多发区，建筑材料的应用必须要提高抗震的等级，另外我国的环保问题已经到了刻不容缓的地步，为达到最大化的节能保温，应该尽量使用节能材料，提高材料的重复利用率，降低能耗。比如，实心粘土砖浪费大量资源，必须加大力度全面禁止使用，采取措施鼓励建筑开发商采用新型节能墙体材料；另外有数据统计显示：如果把现有的普通白炽灯全部更换成节能灯，中国一年可节电600多亿度，接近三峡电站全年的发电量。以上种种都说明新材料的应用是现在城市规划和旧城改造中的历史潮流。

　　3.5强调社会性和公平性

　　3.5.1“以人为本”就是以人们的根本利益为本，以社会利益为本。几乎在所有的城市中心区更新改造过程中都出现过不同程度的各种利益之间的冲突，房地产开发商的利益、历史遗产保护的要求及当地居民的利益相互交织和冲突。很多城市，改造和整修的结果是低收入的居民被迫迁走，代之以较高收入的阶层与高档的旅游和商业设施。原有居民被迫搬迁，传统社区被破坏，由此造成严重的社会问题已成为不少城市的共性问题。从国外旧城改造的经验教训可以得知，就地整治是更为适当的改善居民居住条件的方法，将原来的住房整治翻修后，让居民继续在原住房居住，这将从根本上避免拆迁导致的社会再分配的公平丧失问题。[page]

　　3.5.2前建设部部长汪光焘曾指出，当今的城市规划是一种公共政策。所谓公共政策，公众必然需要参与，并且从规划开始，就要变被动为主动，做到自己的社区自己开发，要凸显民主，强调公众参与。我国过去的城市规划基本都是由规划专家和政治精英主导，民众没有反对任何方案的权力，更不要谈参与的权利。在西方国家，许多社区都有自己的规划组织，他们自己雇佣规划者来为自己的社区进行规划；规划者作为被雇佣者出现，规划者和业主的身份与中国正好相反。但在中国，由于千百年来封建思想的遗留影响，并没有把民主思想真正深入到城市建设当中，忽略了公众的合法权益。因此，在旧城改造中要切实保护居民的切身利益，改以前“政府+开发商+专家”模式为“政府+公众+开发商+专家”的模式，加强民主意识和参与责任感。

　　3.5.3“以人为本”是以“人民利益”为本，不是以“人情”为本。“人情”的根本就是利益的驱使，从城市建设的实际情况中不难看到，为了一己的私利，从招标投标开始，就有不少开发商在玩人情的游戏，划分什么地块，划分多大的面积成了政府某某领导的一句话，滋长了犯罪，不仅损害了人民利益也损害了国家利益，因此要加强法制打击力度，打击贪污腐败，加强群众监督，增加市民参与监督渠道，保护人们的根本利益。

　　3.6新《城乡规划法》的启示十届全国人大常委会第三十次会议28日表决通过了《城乡规划法》，自2008年1月1日起施行，现行城市规划法同时废止，这标志着我国的城市规划进入城乡一体规划时代.

　　根据城乡规划法，今后，城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。同时还强调，村庄规划在报送审批前，还应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。此外，除法律、行政法规规定不得公开的内容以外，城乡规划经批准后应及时向社会公布。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，还应定期对规划实施情况进行评估，并征求公众意见。城乡规划监督检查情况和处理结果也应公开，供公众查阅和监督。如此看来，新的“城乡规划法”不仅越来越重视城市居民的参与，也加大了农村居民的参与意识，这是我们城市规划建设在城乡一体化的驱动下，“以人为本”思想的又一突出体现。同时也说明，在旧城改造当中，不仅要考虑城市居民的利益，对于城市近郊区、远郊区和城乡结合区等地的农村居民的利益也应考虑在内，这是我国城市规划一个新的历史篇章。

　　4、结语

　　旧城改造是一个复杂的系统工程，在新形势下城市化迅速发展的今天，在新《城乡规划法》正式实施的2008，旧城改造还有很多值得研究和创新的地方，但是“以人为本”思想应用在旧城改造当中是一条不变的原则，我们要继续探索，找出更多适合我国国情的旧城改造之法。

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