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“代建制”：完善规制是当务之急

法律快车官方整理

2019-12-04 23:01

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这几年，围绕改革政府投资工程管理体制而在各地兴起的“代建制”，已经成为业内并不陌生的事物。但是它的发展究竟如何？给我国的工程建设带来哪些变化？目前在发展中还存在哪些问题？

记者最近对一些业内人士和专家进行采访时发现：作为工程建设的一种管理模式，一方面，代建制已经在相当多的地方获得了包括政府在内的社会各界的认同，试点推行这一模式的地区和工程项目，绝大部分都在提高投资效益和防止腐败等方面取得了明显的进步；但是另一方面，随着这一模式试点面的不断扩大，其自身诸多不完善的地方也开始逐渐被放大，甚至在某种意义上还影响了它的进一步发展。

总体成效业界瞩目据了解，在过去的近二十多年间，我国对政府投资工程基本上延续了计划经济时期“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式。在这种模式下，由于行政权力直接介入工程项目的实施，形成了一大批“钓鱼工程”、“三超工程”，引发了大量的投资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效益，造成社会资源的极大浪费和建筑市场的混乱。为了改变这种现象，上海、厦门、重庆等一些大中城市早在1997年就开始在建设部的指导下，通过设立专业的建设代理机构，分离政府的投资、投资管理和工程管理等责任，试点成立了一批“代建制”企业。

据专家分析，这种政府工程建设管理模式确实具有有利于转变政府职能、形成市场竞争机制，提高投资效益以及有利于行业组织方式改进等特点。首先，从推行的面来看，全国已有上海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，就深度而言，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策。对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。第三，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业甚至已经在行业内崭露头角。比如上海浦东工程建设管理公司，从最初承接“代甲方”工程以来，目前累计完成代建制工程投资额已经超过110亿元，取得了不凡的业绩。据该公司董事长白利民介绍，实行“代建制”给建设项目和建筑市场带来的好处至少表现在五个方面：政府投资项目实现了专业化的相对集中管理；投资效益得到了进一步提高；三是“三超”痼疾得到了抑制：“双拖”问题受到更大制约；工程腐败大为减少。

七大问题值得关注

但是，记者在采访中也注意到，随着“代建制”的实施，在某些地方还带来了诸多新矛盾。据专家分析，这些问题主要表现在七个方面。

问题一：大多数代建企业属于赢利性公司。在有些地方，代建制企业除收取代建管理费外，还收取不同比例的提成。这样一来，代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化，很可能出现偏面压低投资、降低施工标准等现象，影响了政府投资的质量和效益。

问题二：由于代建公司属于企业性机构，天然具有某种不稳定性，特别是在相关法律尚不完善的情况下，一旦撤销或改行，将无法落实“质量责任终身制”。从这一角度看，难怪有些人偏激地批评“代建制”甚至还不如原有的各自为政的“指挥部”、“基建办”模式。

问题三：目前大多数地方的代建公司不但数量不少，而且发展很不平衡，总体素质和水平不高。绝大多数力量薄弱，局限性大，不具备真正从事工程项目管理的实力。同时，在市场经济条件下，代建公司之间从自身利益出发必定出现盲目“抢饭吃”现象，导致不规范竞争行为愈演愈烈，给招标投标和日常工程管理造成被动影响。

问题四：代建公司承接政府投资项目，透明度不高，难以避免“暗箱操作”等人为因素，极易产生腐败问题，不利于反腐倡廉。[page]

问题五：从国内情况看，目前实行政府投资项目集中管理的地区，代建机构的规模普遍太小。据调查，除深圳市外绝大多数地方的编制人员均严重不足，过小的规模对这些机构的有效或高效履行建管职责形成了巨大的挑战。

问题六：在个别实施政府项目统一管理的地区，一个机构统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断。专家认为，这种模式实际是一种“交钥匙”总承包形式，既没有被代理单位，又没有代建单位。

问题七：项目使用管理单位和代理机构的责、权、利不够明确，导致运作过程出现不同程度的混乱。

完善规制是当务之急

——进一步明确政府部门对代建行为的监管职责。特别是建设主管部门等政府部门如何对代建行为依法实施有效监管，以保证代理质量和代理市场规范、有序、健康发展。

——明确代建制项目的范围。从大的概念来说代建制是一种委托代理建设方式，而在具体实施过程中，其形式却应该是多种多样。有全权委托、有部分委托，甚至还有假委托。业内人士普遍认为，比较彻底的代建制应该是全权委托，也就是代建单位对工程项目的组织实施进行全过程的管理。

——明确参与“代建制”各方的主体地位。政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单位）五大主体之间的关系应该是：政府成立城投公司作为项目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招商合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用单位（运营单位）最终使用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中接受政府和业主监管。

——完善相关法律制度。主要包括：“代建制”模式的法律地位、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建单位的资格条件及选择、代建合同的性质、代建合同三方的权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。

——严格对代建人的委托制度。上海浦东新区人民检察院一位长期研究该问题的法律专家认为，必须建立一整套制度，包括：市场准入制，对代建企业的进入设置一定“门槛”；招投标制，对代建企业的选择应采用招投标制；信用记录制，建立代建人的代建记录；行业管理制，促进整个建筑领域的行业管理，从而扼制因不正当竞争所产生的职务犯罪案件。

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