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和静钧：如何推动大湄公河航运安全

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2019-12-31 22:32

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和静钧作者系西南政法大学副教授

　　导致13名中国船员遇害的湄公河惨案已经过去半个多月，但对真凶的追查却毫无进展。这一方面暴露了能应付复杂情势的国际水道安全合作机制的阙如，另一方面也凸显了这一水道所处的复杂恶劣的政治、文化、民族环境。湄公河虽被誉为“亚洲多瑙河”，但从安全隐患而言，却如“百慕大”一样凶险。据媒体披露，“10·5”惨案之前，这一水道上“河盗”猖獗、地头蛇非法收取“保护费”、贩毒者劫持商船运输毒品、一些国家管理部门或警察勒索船员，早已普遍存在。

在强烈敦促有关国家尽快缉拿真凶的同时，有关各方也在考虑建立维护这一国际水道安全的长效机制。公安部10月23日在西双版纳召开会议，研究处理“10·5”货船遇袭事件有关事宜。会议明确，要“尽快建立中老缅泰四国维护湄公河国际航运安全执法合作机制”，要“加强情报信息交流，联合巡逻执法，联合整治治安突出问题，联合打击跨国犯罪，共同应对突发事件”。显然，这一“四国合作机制”，从所列出的行动内容上看，应归类于“跨国警务合作”，是迈向湄公河航运安全的一个重要构想，若能顺利实施，有望重启“10·5”惨案后已经停摆至今的湄公河航运，并在未来航运中加强安全保障。

然而，光有“四国警务合作机制”，恐怕还是无法充分保障湄公河水道航运安全。任何一项跨国警察执法合作，都受到国际警务合作的一般性规律的约束，并要遵从《联合国打击跨国犯罪公约》等国际协定的规范，这种机制的最大便利，就是赋予了当事国协查义务或允许联合办案的可能性。但是，义务产生或联合办案可能性的出现，都绕不过“主权原则”和“司法管辖权”的障碍，而且请求国必须是跨国犯罪实施主要所在地，这与当前中国船只与船员在境外受侵害的现实，还隔着一层法理沟壑。另一方面，“警务合作”中多以“被动响应”为主，即“有事才介入”，所以，“四国警务合作机制”，虽可在追查犯罪分子并震慑犯罪方面有所作为，但从预防与防卫角度上看，其功能尚不充足。

如此，我们需要着眼于构建更多的多边协定和机制，以补充安全框架上的不足。按2000年中、老、缅、泰四国签署的《澜沧江-湄公河商船通航协定》第二十一条的规定，可以在此基础上启动对该条第二项所列议题的谈判，补充及完善只处于“航运管理级别”的《澜沧江-湄公河船舶安全航行规则》等具体实施附件。譬如，针对湄公河在“金三角”段上是否按“亚丁湾模式”展开军力联合护航，可以同相邻三方各国加紧磋商，甚至可以借“中国-东盟对话机制”这一更高平台与各方交流协商。亚丁湾与“金三角”湄公河段有许多相似性：它们都处于“主权盲区”或“主权管理无效区”，索马里海盗对苏伊士运河通商安全构成了威胁，“金三角”湄公河上的针对通商船只的“河盗”等犯罪活动，也对这一国际重要水道安全构成威胁；亚丁湾护航有联合国安理会决议及主权管理国方的请求而产生武力护航的“合法性”，“金三角”湄公河段，则可以凭类似途径，在国际法上获得支持。武力护航只以这一段“主权盲区”为限，不会对其他国家主权造成妨害。另一方面，“金三角”湄公河段河面宽阔，经湄公河与美塞河交汇，适合于常规武力驻守。在护航指挥权方面，可以参照亚丁湾模式，四国或多国轮流。

另外，作为大湄公河次区域经济圈扮演主导者角色的中国，应该在区域综合整治、区域共同繁荣、环保等方面多承担责任，完善和加大援助湄公河次区域国家的力度，从根本上消除“金三角”制毒与贩毒滋生蔓延的土壤，与东盟各国共享繁荣。

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