建立和完善海事政务信息公开制度探讨

　　　　　　　　　　 建立和完善海事政务信息公开制度探讨

　　信息公开事关公民的知情权，享有知情权的公民有权要求政府及其部门公开有关的信息并享有在法定范围内获取各类信息的自由。信息公开的重要性在理论上已有许多专家进行过探索研究，无需赘述，仅从实践看，保障公民知情权对于我国去年成功战胜 “非典”，发挥了重要作用；而2001年广西南丹重大矿难事故发生后，一些地方官员竭力掩盖事实真相，欺骗社会公众，影响了事件的查处和当地政府的信誉，恰好是一个相反典型。
　　上世纪五十至九十年期间，美国、芬兰、丹麦、挪威、加拿大、法国、英国、德国，以及亚洲的韩国、日本等国分别制定了有关信息公开的法律。根据一项有500多位广州市民参与的抽样调查显示，80%以上的受访者认为政府实施信息公开“很有必要”，认为“没有必要”的只有2.6％。随着社会的进步，公民主体意识的提高，政府信息公开的必要性已经凸现。
　　迄今为止，我国还未制定信息公开方面的专门法律，但保障公民知情权在许多法律中已涉及。如《行政处罚法》第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公开；未经公开的，不得作为行政处罚的依据”；第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”；第四十一条更进一步规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。《行政许可法》第三十条也规定“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”

　　最近几年，海事系统一直都在不遗余力地推行政务公示制度。2001年交通部海事局出台了《海事行政执法监督实施办法》，该办法第十三条要求“各项海事行政执法的内容，均应当通过政务公开，向海事行政管理相对人和社会进行公示”，海事执法公示制自此正式建立。但这仅仅是一项原则性的规定，执法内容究竟包含哪些信息，并无明确规定。
　　理论上，行政公开指行政权的运作、依据、运作过程、运作结果都应向行政相对人、公众公开，但实践中这是不可能，也是不现实的。就现阶段的海事信息公开实践看，个中问题还不少，集中表现在以下方面：
　　1、政务公开的范围还相对较窄，许多海事机构政务公开的内容只涉及海事法规、行政业务项目的设立和办理依据、办理部门和岗位、受理条件、须提交材料、收费标准及依据等静态行政信息，而对行政权的运作、运作过程方面的动态信息公开不够，透明度较低。
动态信息的不足，一方面必然妨碍公众和行政相对人对海事执法的监督。以海事系统近年来查处的数十起执法人员违法案件为例，几乎百分之百的案件都是背着公众干的；其他如如何提高海事行政效率、如何减少重大恶性水上交通事故和超载等违法行为的发生，以及海事管理机构及其工作人员是否正确履行法律规定的职责等等，都是社会较为关注的问题。
另一方面，动态信息的收集与传递也是行政机关实施内部监督的关键，它的不足可能使防范与预控成为马后炮。以海事行政执法监督检查为例，通常是海事管理机构自身组织，每年只能在系统内进行一、二次，且每次检查的时间不会太长，检查的大多是工作台帐上的记录等，难以更深地发现被查单位执法中存在的问题，内部监督的功能远未实现。
　　2、行政执法信息作为公共资源，属全社会所有，但目前行政执法的信息资源却难以被有效利用。如海事管理机构每季度做一次辖区海事违法行为分析报告，但对较为严重的违法行为调查处理后，若能及时发布违法行为发生的原因、处理、预防措施，本身就是一次很好的法规和安全教育的机会，目前公众很难了解这方面的信息，大量的海事行政处罚卷宗被束之高阁；或以船舶污染事故为例，由于没有明确规定海事管理机构应当公布船舶污染物排放的种类、数量等情况，因此受害人很难对污染事故给环境带来的负面影响进行较为准确的评估；再以船公司安全管理状况为例，如果托运人能及时了解某公司的安全管理水平，租用管理水平较高的公司船舶，不仅有利于提高货运质量，对水上交通安全也不无益处；再购船人若能预先知道拟购船舶是否为重点跟踪船舶，则可避免在登记、监管等多方面面临的风险。
　　3、信息公开还面临着诸如公开时机与渠道等的规范问题。如有的单位出于抢新闻或自我宣传的需要，常对水上交通事故、船舶污染事故作一些缺乏专业、不全面，或不切实际的报道，一些暂时不宜对外披露的信息，也通过非正常的渠道流传到社会上。不仅可能影响海事管理机构执法，甚至可能损害国家或他人的合法权益。
产生这些问题的根源主要在于，海事系统还缺乏比较完善与规范的政务信息公开工作制度。

　　建立和完善海事行政信息公开工作制度，可从下列诸方面入手：
　　1、要确立海事政务信息公开遵循的原则。中国社会科学院法学研究所研究员周汉华提出了政府信息公开的六项基本原则，包括：（1）权利原则，公众有获得政府信息的权利；（2）公开原则，即国家机关工作人员不得以各种借口扩大不公开的范围，该公开一定要公开；（3）利益平衡原则，即任何人在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；（4）不收费原则，即政府机关不得借信息公开收费；（5）自由使用原则，即申请人获得政府信息后可以以市场化的方式对信息进行再加工或其他形式的商业开发；（6）救济原则，即当申请人认为其知情权或第三人认为其隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以申请行政复议、提出申诉或者提起行政诉讼。
在制定具体的海事执法信息公开制度时，当然不应忽视前五个原则，并需要一系列的措施予以保障。至于最后一个原则，宜依日后制定的统一的信息公开法规，但预留与其他法律、法规的接口，则是十分必要的。　　
　　2、要明确海事政务信息公开的范围。在信息公开的范围（或内容）方面，日本于1999年5月制定的《关于行政机关保有的情报公开的法律》规定，作为公开对象的行政文件是指“行政机关的职员在职务活动中制作或获得的，供组织性使用的，且由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录”。美国则规定，当事人可以根据《信息自由法》申请公开联邦政府机关的所有材料。根据该法，政府文件公开是原则，不公开才是例外。
　　2003年2月24日，广州市政府首开先河，制定了《广州市政府信息公开规定》，用专门章节规定信息公开的内容。《上海市政府信息公开规定》将于今年5月1日起施行，《北京市政府信息公开管理办法》也正在制定中，它们都规定，除属于国家秘密、商业秘密、个人隐私等信息外，其余凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开。
　　以上规定对于制定具体的海事执法信息公开办法都是可资借鉴的。笔者认为，除属于国家秘密、商业秘密、个人隐私或正处在调查、讨论、处理中，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动的信息外，其余凡与水上交通安全、船舶防污染等有关的信息，都应予以公开或者根据当事人的申请予以提供。
　　3、要明确信息公开主体的职责。海事管理机构是海事执法信息公开的主体，用快捷、经济手段向公众提供客观、准确的信息是其在信息公开方面的主要责任。
　　（1）海事机构负有促进信息管理现代化的义务。现有的很多业务数据主要是通过纸张记载、传递的，透明度不高，查询手续也非常复杂，将海事违法行为、水上交通事故、船舶污染事故的调查与处理、海事行政许可的审批等海事业务，以及相关数据统计、分析实现网上传输，并建立便捷的查询系统应是海事管理机构的职责。去年，交通部海事局提出了“数字海事”的发展战略，为利用数字化做好海事信息公开提供了契机。现有的技术已经使信息数据化成为可能。海事系统应全面规划、统筹安排，切实将“数字海事”与“透明海事”结合起来。
　　（2）海事管理机构负有接受与处理公众查询的义务。海事管理机构可以应公众的特殊要求，提供个性化的信息服务。当然，提供的前提是不违反有关信息公开的规定。
　　（3）海事管理机构负有保守国家机密、商业秘密和个人隐私的义务。海事管理机构有权拒绝披露对国家、公众或个人利益造成或可能造成伤害或损害的信息，也有权拒绝披露可能会妨害本机关正常执法的信息。
　　此外，海事管理机构对其他单位提供的不准确、不专业的信息，还应尽可能予以及时纠正，以防误导公众。
　　4、要建立信息公开工作程序。信息公开也要遵循一定的程序，包括海事管理机构主动公开与应公众申请公开两类程序。应明确下列主要内容：信息公开的负责部门、主动公开与申请公开信息的处理时限、信息公开的申请与受理、信息的摘抄或复制手续、信息拒绝公开的理由与告知途径等，其中缩短时限应是关键，目的在于进一步加大和规范海事政务信息公开力度与工作。

　　刚刚闭幕的十届二中全会通过决议，首次将“政治文明”写入宪法。这就要求任何执法机关要站在人民的角度，求真务实，想人民所想，思人民所思。海事政务信息公开制度的建立和完善对于实现民主监督，树立执政为民的海事形象，必将发挥积极的推动作用。

　　以上观点若有不妥，敬请批评指正。