南京市弱势群体社区就业战略对策研究

张卫（江苏省社科院）

弱势群体是我国改革以来社会阶层分化的产物，其产生是与经济社会发展相联系的，从某种程度上说是改革的必然结果。在2002年《政府工作报告》中，朱镕基总理第一次使用“弱势群体”的概念，表明弱势群体问题已引起我国政府的高度重视。目前，弱势群体主要包括：一是下岗职工及已经出了再就业服务中心，但尚未找到工作的失业人员；二是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过、靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及社会优抚安置对象，包括残疾人和孤寡老人；三是进城谋求职业、寻找工作、赖以生存的农民工；四是少部分较早退休的“体制内”的人员，他们主要是从集体企业退下来的，退休工资较低，加上原单位效益较差，缺乏医疗保险。鉴于本研究报告的针对性，我们把研究对象锁定为这四部分人中的下岗、失业人员，探讨下岗、失业人员这一类弱势群体社区再就业的有效措施和途径。

随着我国经济结构调整过程中下岗、失业人员的大量出现，社区再就业逐渐成为经济生活中的一个亮点，而有意识地通过发展社区服务业促进再就业，已经成为当前劳动保障部门工作的重中之重，社区就业逐渐成为再就业的主渠道。

一、社区就业的内涵

社区就业在我国是随着社区服务、社区建设发展而产生的，是相对于政府公务员、大中型企业、事业单位及群体团体等传统的单位就业而言的一种新的就业形式。

社区就业就是把就业与社区服务有机结合起来，开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供优质服务和方便的全方位活动。判断是否能界定为社区就业，可以从三个方面来衡量，一是其目的是否是为社区服务，二是社区就业的主体是否是下岗、失业人员，三是社区就业的组织是否是劳动者自发或自愿组成的，否则便不能称之为社区就业。鉴于此，我们认为社区就业是指以街道、社区居委会为依托，把就业与社区服务结合起来，发动和组织下岗、失业人员以个人或组织起来的方式，向社区要岗位的一种就业形式。主要包括的服务内容是，参与社区便民利民服务、城市管理服务、家政服务，为企事业单位提供各种临时性劳务，以及家庭手工业、工艺作坊等个人创业、合作方式进行生产自救。现阶段开发社区就业岗位的重点是，面向社区居民多方面、多层次生活服务的需要，大力开发托幼、托老、配送快递、修理维护等便民利民服务岗位，特别是面对居民家庭和个人的家政服务岗位；面向驻社区企事业单位、政府机关剥离部分社会服务职能的需要，开发物业管理、卫生保洁、商品递送等社会化服务岗位；面向企业退休人员实行社会化管理的需要，开发健身、娱乐以及老年生活照料等工作岗位；面向社区组织建设、公共管理和公益性服务的需要，大力开发社区治安、市场管理、环境管理等社区工作岗位，特别是开发社区保洁、保安、保绿、车辆看管等社区公益性就业岗位，对下岗职工和失业人员中年龄较大、再就业困难且家庭收入较低的人员实施就业援助。

二、南京市弱势群体就业状况分析

与国内其它地区一样，自90年代中期以来产生的下岗、失业人员再就业难的问题，尽管各级政府做了大量的工作（如普遍建立了“再就业中心”或“社区服务中心”，采取了“腾笼换鸟”的政策），但至今这一矛盾仍然没有完全趋于缓和的迹象。那么，南京市下岗、失业人员实现再就业的状况如何呢？我们运用抽样调查方法进行了研究，发放调查问卷300份，回收有效问卷280份，回收率为93.33%。通过对问卷的统计分析，我们认识到今后一段时间内，社区将是下岗、失业人员实现再就业最主要的舞台，而社区服务则是他们实现再就业的“蓄水池”，社区就业将进一步促进社区建设和社区发展。

1．社区服务业（第三产业）成为下岗、失业人员再就业的主渠道。

实现再就业的上岗行业状况表见表

调查表明，社区就业的主渠道是社区服务业，比例高达45.84%，如果加上餐饮业，则比例达到63.46%，而交通运输业以及制造业吸纳的人数较少，仅有23人、24人，分别只占8.46%、9.03%。

2． 下岗、失业人员实现再就业的方式主要是亲朋好友介绍。

实现就业的主要方式见表

从上表我们可知，由于市场化的就业机制尚未完全建立，而且单位功能日渐削弱，下岗、失业人员在实现再就业过程中，通过亲朋好友介绍仍占绝大多数，比例高达61%；由于近几年来南京市采取了一些有效措施，大力发挥各级职业介绍机构的作用，为所属社区的下岗、失业人员提供就业岗位，比例达到17.32%，居第二位。部分单位则响应政府的号召，腾出原本属于农村来宁农民工的服务岗位，为下岗、失业人员提供了一些服务岗位，占10.64%；另外表中有6.93%的下岗、失业人员选择了自主创业的道路 ，尽管这一比例还是较低的，但表明已有不少失业人员接受了这一就业自救的方式。

三、现阶段南京市弱势群体社区就业存在的主要问题

调查表明，南京市在帮扶下岗、失业人员这一弱势群体社区就业中取得了不少成功经验，但是仍然存在着一些问题制约社区就业更好地发展，主要有以下几方面。

（一） 下岗、失业人员心理预期偏高，导致空岗大量存在。

现实告诉我们，一方面是下岗、失业人员在谋求再就业，而另一方面却是大量的岗位招不到城市工人，原因是他们最希望的再就业单位仍然是政府部门、事业单位和国有企业，在收入、保障方面的预期也较高。南京市劳动力资源市场统计数据表明，在今年前几个月该市场需要家庭服务员1140人，而前来求职的仅有353人，岗位供求比例超过了3：1。由于社区服务业目前只有少部分从事公益性社区服务人员，能够与有关部门签订合同、享受参加社会保险的待遇，因此家政服务员的招聘人数很少，而国有大商场招保洁工、炊事员却趋之若鹜，尽管工资较低，他们认为，到企业上班才是真正的就业，当家政服务员并不是真正的工作。

（二） 劳动力市场不完善，专业服务人才缺乏。

就南京市来说，目前劳动力市场的不完善，也成为存在的主要问题之一。一是劳动力市场的信息网络尚未覆盖到每个社区，信息网络的作用尚未完全发挥；二是劳动力市场的职业指导的功能弱化了，未真正发挥就业指导作用；三是劳动力市场专业服务人才缺乏，服务水平、服务质量难以达到要求，如对社区各单位“空岗”的收集并反馈到各劳动力市场及下岗、失业人员工作尚不完善。

（三）再就业服务及社会保障制度不完善，制约了下岗、失业人员再就业。

据调查，现行的城镇养老、医疗等社会保障制度主要是针对城市正规部门就业的全日制职工设计的，不适应自谋职业或从事非连续性、非全日制弹性工作的再就业职工与其他劳动者。

（四）再就业优惠政策难落实。

社区就业是一项牵涉面很广的工作，涉及到政府的多个部门，包括民政、劳动、税务、工商、城管、公安、规划、市政等。由于对这些部门之间的职责界定不清，各部门之间缺乏有效的协调和配合，各自为政，以及部门之间、市和区之间存在着利益的不一致性，使政府出台的有关再就业的优惠政策难以到位，其中行政性收费和工农业税的减免落实最为困难，致使社区就业的推进难度较大。

（五）教育、培训工作滞后，成为制约下岗、失业人员再就业的又一瓶颈。

下岗、失业人员多数年龄偏大、文化素质不高、缺乏专长，专业技术能力也较弱，在现今的就业队伍中既受到低文化、低工资要求的进城农民的竞争，又受到越来越多的高等院校毕业生的冲击，处于劣势。尽管社区就业对工作岗位要求不高，专业技术要求也较低，但随着居民物质文化生活水平的不断提高，对家电维修、老人陪护、辅导学习等要求越来越高，而不少企业改制后的后勤社会化服务则需要一定素质的专业人员。下岗、失业人员的素质难以达到雇主家庭及企业的要求，因此急需以他们的从业素质和专业技能水平进行有针对性的培训。

（六）创业意识较差，创业观念较为落后，同时缺乏创业资金。

调查表明，不少下岗、失业人员至今仍存在着“等、靠、要”的依赖思想观念，他们仍然信奉政府会管的、单位会安排他们回去上班的，“单位就业”的观念十分强烈，而创业意识较差，创业精神和风险意识淡薄。他们自己认为从事社区就业仅仅是临时性的就业，是缺乏保障的“非正规就业”，并不是真正的就业。但是，另一方面，对一些创业者来说，创业资金的缺乏又阻碍了社区再就业工作的进一步发展，政府有关部门对社区就业给予的资金支持到位滞后，带来运转的困难。

四、南京市弱势群体社区就业的战略对策

当前，南京市正处于经济体制的进一步转轨和经济的高速增长时期，转轨所带来的隐性失业显性化和经济高速增长所带来的结构性失业矛盾正在不断加深，大量下岗、失业人员迫切需要再就业，再就业工程成为南京市一个重大理论和实践课题。如何解决？我们在此提出以下战略对策思路，并借以推动南京市社区就业工作向前发展。

（一）各级政府要充分认识发展社区就业的意义，切实加强对社区就业工作的领导。

就业问题是当今世界各国普遍面临的一大难题，它是与市场经济相伴随的一个长期性的问题。各级政府不能指望依靠一两项“再就业工程”就可以在短时期内完全解决这一长期的问题，要进一步加强对社区就业工作的领导，各区、县要把扩大再就业面、提供更多的机会作为头等大事来抓。要树立起帮扶弱势群体再就业关系到改革、发展、稳定的大局观念，它既是一个经济问题，又是一个事关我国稳定大局的政治问题，具有重大的政治、经济和社会意义。再就业的主导方向是三产和社区就业，因此要充分认识社区就业的经济意义在于它解决了我国体制改革中最大的难题，为不断深化改革创造了经济社会条件；满足了社会性对低收入者的货币收入。可以说，社区就业成为经济增长和社会进步的一个很好的结合点。

（二）推进多样化就业，倡导非正规就业，拓展再就业空间。

调查统计表明，到2001年底，南京市国有、集体和联营企业的职工比2000年分别减少了8.7%、5.8%、3.3%。而与此相反，个体、私营企业从业人员数迅速增加，2001年末分别达到25.36万和9.63万人，比上一年增长16.5%、26.7%。个体、私营企业就业人员占从业人员比重从2000年末的19.9%上升为23.4%,就业规模越来越大。这说明南京市的就业增长结构发生了变化，灵活多样的就业成为新的特点。

就世界范围来说，就业形式多样化是一股方兴未艾的潮流，在发展中国家多样化就业的平均比例已经超过50%，个别国家甚至已经超过70%。因此南京市在今后帮扶弱势群体再就业工作中，要大力推进多样化就业，既要组织正规的就业、也要鼓励下岗、失业人员自主创业，同时又要发展非正规就业（或称弹性就业）。

发展非正规就业、扩大就业规模是今后南京市再就业工程的重要内容，是创新就业机制的好的方式。据报载，上海市近几年大力发展社区就业的主要措施是培植非正规就业劳动组织，目前已有7000多家，解决了10多万下岗、失业人员的再就业。相比之下，南京市现仅有同类组织70多家，差距是明显的。对非正规劳动就业组织的扶持，除了一系列优惠政策外，应提供三种免费的能力提升培训，即开业培训、业主培训和从业人员培训。另外要设计与这种就业形式相适应的社会保障的方案，建议将从业人员纳入基本社会保障的范围内，对他们实行特定的社会保险费交费基数，即以当年城镇最低工资为标准，交费比率要比正规就业人员低10-15个百分点，并与正规部门的从业人员享有同样的医疗、养老保险待遇。除此之外，建议政府拿出部分资金为他们建立专门的从业风险保险，如果碰上意外事故，则由保险公司来履行理赔的义务。

（三）建立并健全区域性就业服务体系，加强弱势群体指导和就业介绍。

有关资料表明，国外解决失业者再就业一般有以下途径，一是通过各种职业信息，如报纸、熟人、朋友等，约占50%；二是通过劳动部门的职业介绍机构介绍安排就业，约占30%；三是自谋职业，占20%。

作为政府部门应该进一步加强职业介绍机构和劳动力市场的建设，充分发挥它的职能，推进社区就业。建议成立南京市劳动力市场管理机构，设在市劳动与社会保障局内，各区、县设立分支机构，负责劳动力市场的管理，各街道设立劳动力市场管理所、各社区设劳动力市场服务站，负责提供就业信息以及下岗、失业人员的就业需求。这一区域性的就业服务体系建立并健全，将成为南京市解决弱势群体就业有力的推动力。就业服务的具体工作内容主要是职业咨询和就业指导，即向下岗、失业人员提供现有的岗位、主动与各单位联系及时登记岗位的变化状况，并反馈给求职人员、指导下岗失业人员再就业。

（四）大力开展对弱势群体的职业培训，提高就业的竞争力。

职业培训是提高弱势群体在就业市场中具备一定竞争力的有效措施，只有这样弱势群体才能保持就业的稳定。首先，政府要高度重视，建立健全下岗、失业人员的培训制度，为再就业培训制定地方法规《南京市弱势群体再就业办法》，并在资金上给予保证；其次，实行多样化的培训方式，促进职业培训正常运转，如采取讲课、报告、专题讨论等；第三，根据社区就业岗位的实际需要，注重实效，有针对性地开办一些短、平、快的培训项目，培养实用型的人才；最后，分层次实行就业培训，建立针对不同市场需求的技术资格证书制度，为他们再就业提供有利的资格依据。

（五）实施“以工代赈”和“以劳抵保”新举措，促进社区弱势群体就业。

“以工代赈”的方法，我国在扶贫、救灾中已有运用，只是不普遍而已，但在再就业工作中，却未采用这一方法。应该将“以工代赈”的方法加以改进，在弱势群体再就业工作中运用，成为新举措之一。“以工代赈”主要是为那些因为种种原因不能在正常的劳动力市场找到工作的下岗、失业人员安排力所能及的工作，包括政府服务部门领域的工作，如照顾小孩、护理老年人、健康护理、自然资源保护、文物保护等。下岗、失业人员从事“以工代赈”工作一般不超过半年。

“以劳抵保”则是与“以工代赈”相配套的举措，主要借鉴西方国家实行的“负所得税”的具体做法和经验。所谓“以劳抵保”，即将下岗、失业人员纳入社会保障享受范围内，凡是有劳动能力的下岗、失业人员都应该为国家提供一定时间、一定程度的义务劳动或微酬劳动，通过这种形式来进行劳动积累，以弥补缴纳社会保险费用不足的部分。政府有关部门则可以根据下岗、失业人员参加义务劳动或微酬劳动的数量及质量，给他们增加部分劳务报酬，并作为社会保障资金存入各人的帐户中，以此来调动下岗、失业人员工作的积极性。

（六）进一步落实再就业优惠政策，加大扶持力度。

就南京市扶持弱势群体再就业工作来看，政府已经出台了一系列优惠政策，放宽下岗、失业人员社区就业的经营政策，鼓励他们根据市场的需求自主创业。在今后一段时间内，再就业的重点工作并不是再出台多少新的优惠政策，而是要进一步落实已出台的各项再就业优惠政策。近阶段应主要落实《就业帮扶证》的有关政策，进一步明确享受人员的从业范围以及享受的优惠待遇。