未来三年我国就业形势与对策

未来三年我国就业形势与对策

就业与再就业是我国当前经济、社会生活中一个十分突出的问题。为此中央和各级政府已采取了许多必要的措施。但随着改革力度的不断加大及其他因素的影响，未来的就业形势究竟将发生怎样的变化，就业和再就业出路何在，尚待进行更深入的研究。

一、总供给居高不下，就业形势严峻

按我国人口年龄结构推算，从19年到2000年，我国城乡劳动年龄人口将净增3255万人左右。其中，19年为1260多万人，1999年为1075万多人，2000年约为920万人。在劳动年龄人口中，扣除一部分因就学或其他原因不变业或暂不就业的人员，按82.5%（1996年、1997年水平）的劳动参与率测算，未来3年，我国城乡劳动力新增总量为2685万人。分年来看，19年为1040万人，1999年为886万人，2000年约为759万人。1997年底，我国全国从业人员为69600万人，加上将新增的从业人员，19年全国从业人员将达到70640万人，1999年将达71526万人，2000年将达到72285万人。

未来3年，我国城镇劳动力供给主要由3部分人员构成。（1）城镇新成长的劳动力。从目前我国城乡人口结构及近几年城镇实际就业人员状况看，我国城镇每年新成长的劳动力一般占城乡劳动力30%左右。按此比例大体测算，未来3年我国城镇新增劳动力总量为671万人，其中，19年为312万人，1999年为221万人，2000年为228万人。（2）农村转移到城镇的劳动力。据有关部门统计，我国近几年每年通过“农转非”渠道进城就业的劳动力约为300万人左右。主要由城镇企业从农村招工，农村籍大中专毕业生进城落户并就业，以及投靠城镇职工家属就业，军队干部转业安置及家属随军后到城镇企业就业等，3年总计900万人左右。目前有争议的是大量进城打工的农民工。据国家统计局调查，每年进城镇“打工”的农民工在4400万人左右。这些人事实上已成为城镇就业者，占据了城镇就业岗位。但按现行制度，这些人因仍未具有正式的城镇户口，因此，一般仍被计算在农村劳动力中。（3）需要再就业的失业与下岗人员。据统计，1997年我国城镇登记失业率为3.1%，登记失业人员570万人。1997年底，全国各种下岗职工累计达1151万人，扣除已经再就业和不再要求就业的以后，还有480万人需再就业。另据分析，未来3年我国城镇企业还将有1000万职工下岗分流，按20%的人因各种原因不再就业，仍需要提供800万个就业岗位。此外，按照机构改革方案，中央和地方国家机关3年内将下岗和分流50%人员，党的机关和人民团体也要按照精简、统一、效能的原则进行改革。目前，我国国家机关、政党机关和社会团体的总人数达1100万人，按国家机关精减50%人员、其他机关和社会团体适当精简的原则大体测算，可能一共要减下500万人左右。以上4项合计共2350万人。

综上所述，未来3年内，我国城乡就业和再就业工作将呈现3个特点：第一，新增劳动力和从业人民总量增长水平将呈下降趋势，与上年相比，从业人员总量增长率19年为1.49%，1999年降为1.25%，2000年进一步降为1.06%。但总供给水平仍居高不下。未来3年内我国劳动年龄人口将每年增加1000万人左右，总供给量在8.5—8.7亿人左右，其中劳动力供给总量将保持在7—7.2亿之间。劳动力供给总量虽出现了趋缓势头，但城乡就业工作仍将在较高的人力资源供给平台上操作，紧运行状态仍将持续一定时期。第二，在总量性矛盾逐年减弱的同时，结构性矛盾日益突出。未来3年我国城乡因总量增长和结构调整因素造成的需要就业和再就业的劳动力共计5053万人，其中，新增2685万人，结构调整2350万人。结构调整因素已占46.7%，并呈逐年上升趋势。第三，城镇的结构性失业和再就业矛盾更为急迫和尖锐。3年内城镇需解决3921万人的就业问题，其中，从农村转移900万人，因体制改革和结构调整需再就业2350万人，两项合计3250万人，占城镇新就业总量的82.9%，而3年需新增的就业人员只有671万人。由此可见，3年内城镇就业和再就业工作的重点和难点，是如何解决结构性失业（下岗）及再就业问题。

二、四大矛盾阻碍就业与再就业

（一）内部需求不旺，外部环境不利，经济增长乏力，影响社会就业和再就业

未来3年内，我国经济发展将遇到3个不利因素：一是由于我国经济已进入转型期，传统产业过于成熟，新兴产业尚未成形，产品结构、消费结构转变过慢，传统产品市场饱和，消费品市场需求不旺，对经济增长的拉动作用明显下降。由于新产品与新市场的开发非一日之功，消费市场由冷变温、变热需要有一个过程。新的消费、投资热点一时难以形成，由此必将造成一段时期内的经济增长乏力，企业经营困难。二是随着体制改革的深入，我国投融资体制正在发生重大变化，企业日益成为投融资的主体，对缺乏市场或投资回报不高的项目，企业不会轻易投资。从目前我国情况看，市场热点确实不多，企业投资比较谨慎。从彻底改变我国长期形成的乱投资、乱上项目、重复建设、浪费巨大的痼疾来说，这无疑是件大好事，但对当前经济增长确是一个不利因素。三是由于东南亚金融危机仍在蔓延，其对我国经济的影响已陆续显现。如果因此使我国外贸出口下降过多，外资引进困难，或引发我国金融方面的一些波动，对我国经济增长也将产生十分不利的影响。这些不利因素在很大程度上将抑制我国经济的增长率，从而影响就业和再就业。据统计资料分析，1979年—1997年，我国GNP平均每年递增9.8%，同期全国城乡共新增2.57亿个非农就业人员。据此测算，这18年间GNP每增长1个百分点，可以使社会新增125万个非农就业岗位（已扣除同期离退休人员腾出的岗位），其中，城镇就业人员占65%左右，即80多万人。未来3年内，如果我国GNP的增长率平均为8%，那就意味着与前18年相比，3年共将少增加675万个非农就职业岗位，其中城镇将少增加430万个岗位。如果增长率进一步降低，就业形势将更为严峻。

（二）国企改革、经济结构调整和增长方式转变势在必行，各方面冗员排放比较集中

我国国有企业改革已进行多年，但一直未能从根本上解决问题，体制依旧、机制不适、冗员过多、亏损严重的局面没有根本改观。同时，整个经济结构很不合理，经济增长方式粗放。这些都严重制约着我国经济的持续、快速、健康发展，越来越难以适应日趋激烈的国际市场竞争形势，因此必须尽快进行彻底的改革和转变。但如此一来，大量长期积累沉淀的总是将在短时期内集中暴露，企业在短期内彻底搞活并非易事。今年以来，国企亏损情况更为严重。从改革的要求来看，必须有相当一部分国企进行破产和改组，否则根本无法救活，并且拖得越久，问题越难解决。但这首先就要涉及大量职工下岗分流和再就业问题，如果处置不当，不仅影响经济的正常发展，还会影响社会稳定。

（三）劳动力素质低、观念陈旧，不适应市场经济条件下的就业和再就业要求

这一问题特别突出地反映在下岗职工身上。据国家统计局的调查，目前，我国下岗职工中35—40岁的占46.5%，41—50岁的占16.3%，2个年龄段合计为62.8%。下岗职工中，女性又占60%左右。另据中央电视台的调查，下岗职工中初中以下文化程度的占61.4%。这与目前劳动力市场的需求反差很大。如，据北京市调查，1997年劳动力市场对职工年龄的需求为：16—25岁的为23.7%，25—35岁的为61.1%，36—45岁的为12.9%，46以上的只有2.3%。对学历的要求为：初中以上只占4.4%，高中以上学历为47.7%，大专以上学历的为47.9%。这种矛盾对许多下岗职工来说，确实构成了一道较高的再就业“门槛”。与此同时，当前相当一部分下岗职工就业观念陈旧，等、靠思想严重，对个人自视过高，不少下岗职工嫌离家远，岗位苦、脏、累，福利待遇少、收入低，甚至仅仅因为不是国有企业而错过了再就业机会。

（四）劳动力市场建设滞后，社会保障制度不完善，就业与再就业的法律不完备

目前，我国劳动力市场建设方面的主要问题是，全国不统一，地区、部门分割严重，管理不规范，机构重叠，服务落后，信息不灵，效率不高，有不少机构还以嫌钱为目的。据统计，1996年我国劳动部门设立的职业介绍机构3.1万多个，当年求职登记人数1178.2万人次，用人登记人数926万人次，介绍成功人数890.2万人次。平均每个职业介绍所每年仅介绍成功269人次，每天不到1人次。更值得关注的是，在介绍成功的890多万人中，城镇失业人员只有247.1万人，占27.8%，农村劳动力却高达528.1万人，占72.3%。也就是说，这些职业介绍机构的主要服务对象是农村劳动力，而并非城镇失业人员，以至于国家又要拿出大量资金营造“再就业”工程。这显然是一种重复建设，必然造成国家资金投入的浪费。

目前，我国各项社会保障制度仍很不健全。许多国企下岗人员之所以不愿到非国有单位再就业，甚至不愿到再就业服务中心接受托管，一个很重要的原因，就是怕失去原有的退休、医疗等基本的生活保障。同时，由于相当多的国有企业不景气，本来就难以维持下去，再要他们拿出足够的钱给职工交纳各种保险费用，更是勉为其难，许多企业也无力自办再就业服务中心。此外，不少有实力和有能力的企业又不按规定缴纳保险费用，没有履行法定的义务，国家对此监管不够，征收不力。如，据有关方面调查，目前，我国养老保险的覆盖率约为80%，其中，国有企业为96%，城镇集体企业为53%，其他经济类型的企业只有约32%。大多数外资企业未参加社会保险，而用人制度又非常灵活，解雇职工频繁，造成的失业则仍由社会承担。这不仅使社会保险金的筹集更加困难，而且也是很不公平的，违背了社会保险的共助互济原则。

从一定意义上讲，市场经济就是法制经济。而目前在就业和再就业方面，我们仍缺乏比较全面和系统的法制体系。在经济活动和社会生活中，如何有效地、正确地促进就业再就业；在解决社会就业和再就业方面，国家、企业、个人应分别具有哪种权利义务，承担哪些责任；如何合理地保护劳动者及用工者双方的正当权益；如何规范各种劳动关系，包括如何正确界定就业、失业、下岗的概念及口径，以及如何妥善处理日益增多的劳动纠纷等，目前都尚缺乏充分的特别是符合市场经济要求的法制依据。这也是造成我国目前就业和再就业工作困难甚至某种程度混乱的重要原因。

三、路在何方

（一）要千方百计保证经济有足够的增长率，加快国企改革的步伐

党中央、国务院一再强调今年要确保经济增长8%。如果未来3年经济增长率能确保平均年增8%，那就意味着可以为社会新创造3000万个非农就业岗位（其中城镇新增就业岗位约2000万个），加上每年城镇职工退休等腾出的就业岗位（按每年150万人计），可以使3450万人就业或再就业。经济增长率如能再高一些，对就业和再就业自然更加有利。为此，应该尽快寻找新的经济增长点和培育消费热点，使内需尽快升温，同时采取有效措施加大固定资产投资力度。在基础设施投资方面，国务院已经采取了必要措施，在其他项目建设方面，也需要找出较好的办法。如，加快住宅商品化步伐，宁可在投资上承受一定的损失，也要设法把房子卖给居民。这样除了能收回一些投资、减少闲置外，还可能由此启动住宅装修、家具、家用耐用消费品等产业的发展。卖房子的核心问题是降低房价，房价的核心问题又是地价（土地使用费）过高。应采取地价在使用期内年均分摊的办法，再加上合理的住房信货，住宅建设一定会成为我国一个消费和投资热点。另外，目前我国小轿车价格过高，不仅在很大程度上限制了私人消费，还保护了落后。如果能把价格较大幅度地降下来，对刺激消费肯定会起较大作用。据了解，我国小汽车的降价空间还是比较大的，其中除了生产经营成本仍有余地外，各种价外税费也可以大大降低和减少（据有关方面调查，这部分费用往往占车价的30%—40%）。发达国家的经验证明，在经济发展到一定水平时，为了刺激经济，消费信货方式具有积极作用。我们也可以进行这方面的尝试，除商品房外，对其他一些担保能力较强的产品，也可以实行分期付款或货款方面销售，以尽快启动市场。

目前，下岗职工大量增加，在很大程度上是国企改革的必然产物。为了使国企尽快转变机制，走上市场经济轨道，在体制转轨过程中，不得不采取“减员增效、下岗分流”措施。但从经济社会正常发展的要求看，国企及其他类型的企业都应该“增效增员”，在自身不断发展壮大的基础上增加和扩大就业岗位。从各国的经验看，解决就业问题，实际上也是各类企业必须承担的社会义务。因此，从道理上讲，在未来3年内，国企下岗人员的数量应伴随着国企的不断搞活而逐年减少。否则，就意味着国企改革的失败。

（二）第三产业应尽快成为吸纳劳动力的主渠道

从世界各国的普遍经验看，随着资本有机构成和集约化程度提高，第三产业日益成为吸纳劳动力的主要途径。目前，发达国家第三产业就业人员的比重普遍在60%以上，美国已达80%，发展中国家的平均水平也在40%左右。而1997年我国第三产业从业人员的比重只有26.8%，按1997年我国第三产业从业人员人数计算，第三产业的就业比重每增加1个百分点，大约可吸纳700万人就业。按达到发展中国家的平均水平计算，目前我国第三产业还至少应有9100多万人的就业容量。在未来3年内，如果我国第三产业的就业比重在每年上升的基础上再多增加0.3—0.5个百分点，就可以再多增加630—1050万个就业岗位。从各国的经验看，在第三产业中，社区和个人服务业是吸纳劳动力最多的领域，发达国家目前的这个比重一般在40—50%。如，1994美国为48.2%，法国为50.9%，德国为50.2%，英国为44.6%，加拿大43.4%。而我国第三产业中，目前社区和个人服务业的从业人员只占20%，发展的潜力还相当大。社区与个人服务业包括的内容十分广阔，而且一般技术要求低，年龄限制少，种类繁多，工作灵活，比较适应我国当前大部分下岗职工的年龄和文化技能素质结构，是解决下岗职工再就业的重要途径。各地政府应采取各种有效措施，组织和帮助失业与下岗职工在这个领域中就业。考虑到我国的实际情况，可以采用组建各类社区服务公司的方式，使再就业人员有一种归属感，消除其顾虑，平衡其心态，尽快实现再就业。

（三）抓大活小，鼓励自主创业和发展中小企业，积极开拓就业门路

解决社会就业的根本途径是扩大就业门路。除了国家通过发展经济增加就业岗位外，社会还应大力鼓励和支持劳动者自主创业，同时大力支持中小企业的发展，鼓励和支持劳动者创办和发展个体企业与中小企业。目前，我国为搞活大小型企业实行“抓大放小”的政策，确实十分必要，但似乎不够全面。我认为应该把放活中小企业也作为重要目标之一，实行“抓大活小”的政策，对中小企业不能简单地一放了之，更不能一卖了之。要积极想办法使中小企业活起来，在解决社会就业方面发挥重要作用。为扶持和促进中小企业的发展，我国也可在宏观管理部门设立中小企业促进机构，帮助和指导中小企业发展。还可以考虑在政府内设立“创业基金”，主要用于对个人创业和中小企业的创立与发展进行支持（如货款贴息、担保等）。与大企业相比，中小企业的发展需要更宽松的政策环境。我们应该更大胆地鼓励和支持发展各种类型的中小企业，如，个体、私营、合伙制、合作制、股份制等。凡在安排就业方面发挥较大作用的中小企业，都应给予更多的政策优惠。

（四）千方百计稳住农村，同时向农业生产的浓度、广度进军，扩大农业对劳动力的吸纳能力

我国剩余劳动力主要在农村。过去很长时期内，由于体制和政策因素，大量农村剩余劳动力被抑留在农村。随着改革开放的深入，城乡障碍日渐破除，因此在前几年突出了“民工潮”。近2年由于政策调控，农村形势发展以及城镇劳动力市场竞争加剧，使“民工潮”处于基本稳定状态。但目前我国农业生产仍未从根本上摆脱靠天吃饭的局面，农产品价格已按近甚至达到国际市场水平，提价余地已很有限，因此农村目前的较好形势并不十分稳固，一旦出现大的问题（如大的灾害或大的政策摇摆），也还有可能重新引发大规模的“民工潮”，给已经紧张的城镇就业工作造成巨大冲击。为此，未来3年，无论从哪方面讲，都必须千方面计地稳住农村，保持和发展农村经济形势。在这方面，首先是要进一步加强对农村经济的投入，如，农田水利等基础设施建设，乡镇企业的发展，“四荒”（荒山、荒水、荒地、荒滩）的治理和开发，以及扶助贫困等。与此同时，还要加强对农村各种资源及相关产业的开发利用工作，开辟新的就业渠道，不仅吸纳农业剩余劳动力，还可以适当吸纳一些城镇的劳动力到农村就业，也可鼓励城镇的一些企业到农村进行开发性投资，对此国家应给予必要的政策扶持。如，目前我国林地面积很少，森林覆盖率只有13.4%，三北及沿海地区仍有大量荒山荒滩，全国目前仍有宜林荒山荒地6300多万公顷，可考虑由国家拿出一些钱，组建一些造林公司或林业开发经营公司，组织下岗和失业人员值树造林。在农业的其他领域，也可以采用组建一些经济实体进行经营性开发的办法，既解决就业问题，又开发资源，绿化祖国，改善生态环境，促进我国的可持续发展。

（五）改革教育制度，发展教育、培训事业，以就学替代和延迟一批新增劳动力就业，同时提高劳动力素质

目前，我国正规教育体制仍未从根本上摆脱“精英教育”、“应试教育”的模式。过于严格及形而上学式的选拔制，把大量有各种才华但不完全适应于应试教育考试的学生排斥于大学门外，同时也造成了正规教育规模偏小，不仅不适应经济发展对更多高素质劳动力的需要，还过早、过多地把大批适龄青年推向了劳动力市场。使劳动力市场的供给不仅数量加大，而且素质不高。

据统计资料分析，1996年我国25岁及以上人口中，大学文化程度的只占3.5%，而菲律宾10年为15.2%，埃及16年为4.6%，墨西哥1990年为9.2%，阿根延1991年为12.0%。发达国家中，美国1990年为45.2%，日本1990年为21.2%，加拿大1991年为21.4%。1996年我国正规高等院校在校学生数只有302万人，而印度1990年为495万人。按全国人口计算，印度每万人口中有0.6名大校大学生，我国只有0.18名，印度是我国的3倍多。

巨大的差距蕴含着巨大的潜力。在未来3年或更长时间内，如果我们能把正规大学的门开得再大一些，使在校的大学生达到印度的水平，就可以使200万名适龄青年再继续接受学校教育。如能使每万人口的在校大学生达到印度的水平，则可以多吸纳600万人入学深造（3年累计计算还要高于上述数字）。这不仅能更有效、更广泛地提高劳动力的素质，适应日益临近的知识经济的挑战，也可以直接推迟数百万人的就业时间，使这部分人延迟到下世纪初我国劳动力总供给量明显下降时再就业，起到“削峰填谷”的作用（据测算，到2004年，我国新增劳动年龄人口将开始明显下降）。

从我国当前经济发展实力和教育机构能力看，实现这一点并非不可能。如，目前我国高校每名专业教师平均只负担7.5名学生，而国外一般为12—15名，印度为16.5名。大体计算，3年内如果我国高校每名专职教师平均负担的学生数提高到10名，在现有教师人数不增加基础上，就可以多吸纳120多万名学生入学。

除了通过改革考试体制，使正规大学扩大招生外，国家还可以通过大力开展职业技能教育和培训，使大批适龄青年以就学替代、延迟就业，并提高他们的文化、技能素质。国家应努力开辟一些办学和培训渠道（公办、民办、民办公助、联合办学、企事业单位办学、劳动预备制等），力求使所有适龄（特别是城镇）青年就学。同时，还可以创造条件，使在职职工也有一定的接受继续教育和培训的机会。目前，我国对民办教育（特别是民办高等教育）的发展，控制得仍然过严。建议在合理规范的的基础上，尽可能放开，鼓励其加快发展。

（六）应对下岗、失业、分流人员进行明确的界定和加强管理

据有关方面调查，目前有不少下岗人员实际上已另有工作，但因种种原因不愿与原企业解除劳动关系。有些下岗职工对再就业机构介绍的工作挑三拣四，迟迟不愿就业。对这些情况，国家首先要对什么是下岗、什么是失业、什么是就业，作出明确的规定和界定。同时，对确属于下岗的人员，要加强管理，要求他们必须定期到管理机构报到并接受临时安排的工作。凡是发现已有工作的，应促其与原企业解除劳动关系，按已就业人员对待。对多次介绍工作不去者，视为自愿失业人员。

（七）加快社会保障制度的建立和完善，加强就业法律体系建设

目前，许多失业、下岗人员不愿意去非公有经济单位就业，除了观念陈旧和其他原因外，一个十分重要的实际问题，就是可能失去养老、医疗等保障。而且由于目前失业、下岗人员特殊的年龄构成和技能素质，再就业后一般较难获得更高的工资收入，依靠自身积累也难以保障退休后的生活。因此，对这些人的社会保障应该考虑特殊的历史原因，给予一些特殊的政策。如，可以规定，凡在实行合同制以前参加工作的国企职工，可根据其工作年限，由国家保证其一定的退休费用，记入个人帐户，不论下岗后到何种所有制单位再就业，退休后这一部分都将保证支付。在住宅商品化过程中，原国企职工到其他所有制单位再就业的，在购买住房时，可以按原有国企工龄予以一次性优惠等。同时，要加快社会保障制度向全国所有企业覆盖的速度。在我国的所有企、事业单位，无论公、私，无论内、外，都应按我国法律为职工缴纳基本的社会保险金（养老、失业、医疗、工伤等）。这部分资金要由国家统一征缴，统一管理，统筹使用，各地区、行业、企业之间能够调剂使用，共济互助。未来3年内，我国应尽快将基本的社会保障实行全国性统筹，其收费标准全国统一，并为所有职工建立全国统一和通用的社会保障号码与帐户，使其无论在何处、何地就业，都能得到最基本的社会保障。除此之外，各地还应加强最低生活保障线的建设，作为对社会脆弱群体的最后一道生活安全防线。

在就业保障方面，应加强和完善法制建设。如，应尽快制订和出台《促进就业法》，用法律形式明确规定国家、企业、个人在就业方面的权利和义务；应尽快制订调节劳动关系方面的法律，依法保护用工者和劳动者的正当权益；应尽快出台《社会保障法》，依法征收和使用保障费（税）等。要把就业和再就业切实纳入法制的轨道，使其在规范的基础上有序进行。