灵活就业——保护灵活就业劳动者权益，促进多种就业方式发展

刘燕斌

劳动保障部，国际劳工与信息研究所

随着我国经济的发展，改革的深化和人民生活水平的提高，劳动者参与社会经济活动的方式也变得越来越灵活多样。认真研究灵活就业方式的发展状况，深入分析存在的问题，及时提出有效的政策措施，对于深化改革、促进就业、不断满足人民日益增长的物质文化生活的需要，具有重要作用。

一、 灵活就业的基本情况、主要方式及其特征

（一）灵活就业人员数量和行业分布。在我国，灵活就业人员主要是以从事个体经济或私营经济的形式，进行社会经济活动的。还有为数众多的从业人员，以季节工、临时工等多种多样的方式从事着社会经济活动，由于在现行制度上尚没有关于灵活就业（或非正规部门就业）的专门规定，因而难以统计。1999年，我国城镇从事个体经济和私营经济的从业者共有3466.9万人，约占全国城镇从业人员21014万人的16.5%。他们的主要行业分布为：从事第一产业中农、林、牧、渔的，有44万人，占1.3%；从事第二产业中制造业、建筑业的，有666.6万人，占19.3%；从事第三产业中批发零售和餐饮业、交通运输仓储和邮电通信业、社会服务业的，有2274.2万人，占77.1% 。由此可见，灵活就业人员主要从事的是第三产业。（见下表见表）资料来源：《2000年中国劳动和社会保障年鉴》，中国劳动社会保障出版社

根据劳动保障部门调查显示，目前我国从事灵活就业者主要来自以下人员：（1）城镇国有企业或集体企业下岗职工，他们中的一部分没有同企业解除劳动关系；（2）失业人员；（3）部分停产和开工不足企业的富余职工；（4）失学青年；（5）退休人员；（6）外来农村劳动者；（7）专业技术人员，如医生、律师、会计师等。

（二）灵活就业的主要方式。按照从事社会经济活动的方式，可以把灵活就业分为以下几种类型：

1． 微型企业。它们生产的产品或经营的服务项目经常变换，生产经营方式灵活，通常与正规部门通过承包或分包协议等方式联系在一起。在我国，这类企业往往是规模很小的私营企业，平均雇工在10人左右。

2． 个体工商户。它们往往以家庭为单位，以家庭成员为主要劳动力，有的有少量雇工。个体工商户是目前我国城镇灵活就业的主体，约有1250万户，2400万从业人员，每户平均约有2人。个体工商户从事的行业主要集中在批发、零售、贸易、餐饮以及社会服务业。

3． 独立开业的专业技术人员。随着社会经济的发展、人民生活水平的提高以及市场经济体制的完善，专业技术人员独立开业，从事各种各样社会服务的日趋增多。有的医生离开了原工作岗位，独立开创医疗诊所，开展家庭医疗保健服务；有的律师开办了律师事务所，开展法律咨询服务；有的会计师独立开业，提供会计咨询服务。

4． 提供各种灵活用工。大体可分为以下几种方式：

（1） 非全日制工作。这种工作主要是满足多种多样的社会服务需求，如家政、家教服务、清洁工作、护理工作等。采取这种工作形式的有下岗职工、失业人员、进城的农村劳动力、退休人员、大专在校学生等。他们的工作时间不足法定的每周40小时，往往以小时为单位计算和获得报酬。

（2） 临时工作。这类工作的期限往往不超过一年。如城市公共事业用工、建筑用工、售货员等。采取这种工作方式的有，进城的农村劳动力、下岗职工、失业人员等。

（3） 季节工作。这类工作主要是由于季节的变换和服务的需要，形成的劳务需求。如旅游旺季的服务工作，制糖等季节性生产，夏天的制冷、冬天的供暖等。从事这类工作的有农村劳动力、失业人员、下岗职工等。

（4） 承包工作（或协议工作、合同工作）。这类工作往往以一项工作任务或一个工程项目为单位，通过承包协议，确定劳务需求。如市政、环保、装修工作、推销员等。承担这类工作的主要是农村劳动力、下岗职工等。

以上灵活就业方式是相对划分，各类人员经常变换工作方式，或是一人采取一种以上的方式就业。

（三）灵活就业的主要特征。

一是就业方式灵活、多样。灵活就业方式往往根据生产经营方式以及社会需求的变化而变化。这类从业人员生产经营的产品数量、品种，提供有报务项目、内容、方式等等，都会随着市场需求的变化而迅速变化。同时，灵活就业提供的产品繁多，服务内容广泛。

二是规模小、人员少、资金少。灵活就业人员的组织规模通常很小，微型企业一般只有一个或几个雇工，而大多数采取灵活就业方式工作的往往只是本人或由其家庭成员作为帮手。其中，独立开业的大都是本小利微。

三是工作多变化，收入不稳定。相当多的灵活就业人员没有长期的劳动合同，没有稳定的销售渠道或服务对象。一些从事来料加工或手工工作的人员，没有专门的工作场地，而是在家中完成工作任务。多数灵活就业人员收入偏低、不稳定。部分从业人员生活贫困。同时，由于灵活就业人员所从事的岗位技术含量、复杂程度和服务对象各有不同，少数独立开业的专业技术人员收入含量、复杂程度和服务对象各有不同，少数独立开业的专业技术人员收入较高，因而灵活就业人员之间的收入差别很大，这也是一个明显的特点。据北京市劳动保障部门提供的情况反映，按照小时工资折算，收入差别在每小时3.5元至250元之间。

四是文化、技能水平较低。除了少数独立开业的专业技术人员和具有特殊技艺的人员以外，大多数灵活就业人员的文化和技术水平较低。他们一般承担的是技能比较简单的劳动。据我国一项抽样调查显示，非正规就业者中文盲和半文盲约占10%，初中以下文化程度的约占70%，高中文化程度的约占16%，大专以上文化程度的约占0.6%。据全国总工会的抽样调查，他们当中60%以上的人员是以从事商业零售为主的个体摊贩，或是经营店铺，24%的人员以家庭住所为生产经营场地，从事居民服务和家庭手工业。大量农村进城劳动力在未经过系统培训的情况下，进入了个体装修、建筑以及食品加工行业。

五是组织程度低，缺乏社会保护。由于灵活就业人员的工作内容、劳动方式多种多样，他们中的很多人都是在独立完成工作任务，十分分散，因此，在客观上造成组织程度比较低。如他们的行业组织、工会组织比较少。他们获得职业技能培训的机会比较少，不少人没有社会保险。同时，他们对劳动保障政策法规了解得比较少，其权益易受到损害。他们属于弱势群体。

二、 灵活就业的作用及其发展趋势

（一） 满足了经济社会发展的客观需要。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，人民对产品和服务的需求日趋多层次、多样化。近十年来，在我国小商品，家庭住房装修、家教、家政服务、护理保健、配送快递、社区保洁、便民零售等产品和服务需求显著增加。微型企业、小商品生产、各类社会服务应运而生。这些微型企业、个体工商户和灵活就业从业人员具有贴近市场、灵活机动、方便快捷、服务周到、价格低谦等特点，及进满足了社会多种多样的商品和服务需求。这些往往是大企业和传统就业部门所难以满足和提供的。可以预见，随着社会经济的发展，灵活就业的前景将更加广阔。

（二） 提供了大量的就业岗位。国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，近年来随着改革的不断深入，有大量职工下岗失业。1999年城镇国有企业职工为8572万人，比1996年减少2672万人。而同期城镇私营企业和个体从业人员分别从1996年的620万人和1709万人，增加到1999年的1053万人和2414万人，分别增长了433万人和705万人。与此同时，以非全日制工作、临时工、季节工、小时工等方式灵活就业的人员大量增加。

在今后相当长的时间内，在我国以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的政策不会改变，非公有制经济会进一步发展。因而在这一领域会创造出越来越多的就业岗位。

（三） 弥补了体制上的不足，满足用人单位（雇主）和劳动者（雇员）双方的需要。自改革开放以来，国有企业及其他用人单位的劳动制度改革取得了重大进展。全员劳动合同制度已经建立，劳动力市场体系已具雏形。但是，用人制度改革的任务依然是繁重的，相当多的国有大中型企业和用人单位还难以按照生产经营的需要，及时增减劳动力。一方面，当企业不需要大量劳动力时，劳动力难以减少，因而增大了企业的人工成本，也造成了人力资源的巨大浪费；另一方面，当企业需要大量劳动力时，劳动力又不能及时补充。这样就制约了企业的活力。灵活就业方式的发展，弥补了体制上的不足。用人单位和劳动者都摆脱了旧体制的羁绊，根据双方的需要，以多种方式，灵活用工和就业。对于用人单位（雇主）来说，他们可以根据生产经营的变化，及时增减劳动力，从而有效降低用人成本，减少管理费用，提高用人效率。对于劳动者（雇员）来说，灵活就业扩大了他们选择职业、雇主、工作环境的机会；有的灵活就业方式可以使劳动者兼顾工作、个人学习和照顾家庭等多方面的需要。对于不能或不愿从事全日制度工作的人员来说，非全日制工作为他们提供了参与社会劳动，增加家庭收入的机会。

（四） 有利于促进社会融合，减少贫困。灵活就业方式可以减少劳动用工的刚性，加大弹性，有利于把更多的劳动者融入到劳动力市场之中，使他们参与社会劳动，从而扩大就业，增加劳动者的收入，减少贫困。发展灵活就业方式，特别有利于增加残疾人、长期失业者、妇女和青年等弱势群体的就业机会。

三、 灵活就业发展中的主要问题及分析

改管改革开放以来，我国的个体经济和私营经济得到了长足的发展，同时制定了一些法规、政策和规划，但由于促进多种灵活就业方式发展是一个涉及多方面法规政策、多种制度以及多个管理部门的复杂事物，因而在发展灵活就业方式的实际工作中依然存在许多障碍。特别是灵活就业人员处于原体制之外，其权益容易受到侵害，需要加以特别的关注。影响灵活就业方式发展及危害从业者权益的主要问题有以下几个方面：

（一） 缺乏专门的立法政策和规划措施

1． 在国家现行的法规政策体系中，对于灵活就业方式（或非正规部门就业、非全日制工作等）没有专门的规定。已有的一些涉及灵活就业的法规政策不够系统和全面；而且，一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面比较狭窄。

2． 在政府的劳动保障统计指标中没有灵活就业人员（或非正规部门就业、非全日制工作）的统计指标，对于灵活就业或非正规部门就业的界定尚未形成统一意见。因而，不利于掌握从事多种就业人员的情况，尽而制定相应政策法规。

3． 对于灵活就业方式（非正规部门就业）的发展，缺乏统筹规划，已有的规划涉及灵活就业问题的部分规定得还比较原则，操作性不强；灵活就业中出现的问题急待研究解决。

（二） 灵活就业人员缺乏专门的社会保障立法、政策和计划。尽管少数地区已经对灵活就业人员的保障作出了专门规定，但从总体上看现行的社会保障政策制度，基本将灵活就业（非正规部门就业）人员排斥在外。他们的大多数没有参加养老、医疗、失业的社会保障计划。就是制约灵活就业方式发展的重大障碍。

（三） 缺乏专门和完善的服务系统。如专门的灵活就业服务系统尚不健全，劳动力供求双方得不到有关信息、培训和相应服务；很多准备创办小企业或从事个体经营的人员得不到创业培训和有关咨询服务；劳务派遣公司等劳务服务组织尚不发展。

（四） 获得资金（贷款）困难。许多微型企业、个体工商户或灵活就业从业人员急需小额资金支持，以便创业，但他们融资困难。有的地方有关部门提供的小额信贷，担保条件限制多、手续繁杂、不易得到。

（五） 在灵活就业人员处于弱势状态，权益易受到损害。从整体上看，灵活就业人员文化程度和职业技能水平较低，对现行有关法规政策了解得比较少。而且，他们中的很多人是年龄较大、技能单一的下岗职工（特别是下岗女职工）、长期失业者、初次进城的农村劳动力、残疾人等，属于弱势群体，权益容易受到侵害。在现实中，存在着有关优惠政策不落实，对个体户“乱收费”，劳动条件恶劣，无理克扣工资、违法延长工作时间等损害灵活就业人员权益的行为。据劳动部门对118户企业调查，民工在国家法定节假日没有全部休息的占57%。节假日加班加点没有得到加班加点工资的有43%。调查还显示，70%的民工反映生病或工伤后没有保险。

（六） 思想不重视，观念不适应。政府有关部门对于灵活就业（非正规部门）没有予以足够的重视，研究不够深入。因此，没有能够通过及时制定法规政策、组织服务、宣传教育等措施解决灵活就业方式发展中存在的认识和实际问题。社会上的许多人，包括适合或正在从事灵活就业工作的人也认为，传统的每天工作8小时，每周工作5天，或是到国有企业（单位）工作才是就业，而灵活就业或是“打工”则不是就业。还有不少人存在着从事灵活就业岗位，“低人一等”的思想观念。

四、 促进灵活就业发展的思路及应采取的措施

灵活就业是一项涉及面广、政策性强、关系广大劳动者切身利益和社会稳定的重大社会经济问题。促进灵活就业需要各级政府、非政府组织、用人单位、劳动者等各个方面的共同努力。

（一） 提高对灵活就业的认识，明确灵活就业的法律地位。应使全社会形成这样的共识：灵活就业是国民经济和社会发展的客观要求。发展灵活就业有利于增强企业活力；有利于充分开发和利用人力资源，有利于扩大就业机会，减少失业；有利于改革就业制度，形成市场就业机制，保持市场的灵活性；也有利于消除贫困，促进社会稳定。

应制定专门的法规或行政规章对灵活就业所涉及的一系列问题作出明确的规定，确定灵活就业的法律地位。在专门的法规或行政规章中首先应该解决两个问题：一是清楚地界定“就业”的涵义。通过解决什么是“就业”的问题，明确灵活就业（非正规部门就业）的法律地位，从而使全社会达成这样的共识，即灵活就业（非正规部门就业）也是就业。我认为，就业应定义为：法定起点劳动年龄（在我国为16岁）以上，参加社会劳动，并取得法定可以维持最低基本生活报酬的经济活动。二是，应统一和规范“灵活就业”、“非标准就业”、“非传统就业”、“非正规部门就业”、“多样化就业”等提法，以便明确这种就业方式的范围，更好地制定有关法规政策，促进它的发展。我认为，称“灵活就业”较好。灵活就业人员的范围主要包括三类：（1）个体工商户及其雇工；（2）提供各种灵活用工的人员。包括：从事非全日制工作、临时工作、季节工作、承包工作等的人员；（3）自由职业者（独立开业的专业技术人员）。

在规范灵活就业提法的基础上，建立灵活就业的统计指标，如建立“非全日制工作”、“临时工作”等具体指标，并采用适合了解灵活就业状况的统计方法，如抽样调查的方法，及时掌握灵活就业的情况，以便制定有关政策。

（二） 制定落实优惠政策，扶持灵活就业。

1． 继续制定和落实工商管理政策。重点是在对国有企业下岗职工实施优惠工商管理政策的同时，把适用范围逐步扩展到基他失业人员；同时加强督促检查和咨询服务，把已有的优惠政策落到实处。

2． 进一步研究制定资金（信贷）扶持政策。如制定小额贷款的抵押担保办法，可考虑政府建立小企业贷款担保基金，支持中小商业银行为微型企业和个体工商户贷款。

3． 进一步制定和落实税费减免政策。首先是切实落实已有的减免税政策。同时，扩大现行税费减免政策的适用范围，对于具备了创办小企业或从事个体经营条件的，都予以税费减免的扶持。

4． 为拟创办小企业或从事个体经营的给予技术指导、咨询和技术帮助。

（三） 提供便捷优质的培训就业服务。

1． 根据灵活就业的特点开展职业指导和职业介绍。就业服务应尽快适应用人单位灵活用人和劳动者灵活就业的需要，开展灵活多样、方便快捷的服务。例如，开展专门为日工、小时工、季节工的服务。应注重收集和发布灵活用工信息，对适合灵活就业的人员开展专门的职业指导和一揽子咨询服务等等。

2． 开展灵活就业职业技术培训和创业培训。职业培训应针对灵活就业的特点，增强有效性和实用性。积极开展创业培训，使更多的创业者具备创业能力，从而减少创业的盲目性，提高成功率。应开发适合的创业培训教材；聘请劳动、工商管理、税务、银行、财会等部门行业的管理和专业人员授课和提供咨询；并为创业人员提供小额贷款、经营场地、创业后扶持等一揽子服务。

3． 积极促进劳务派遣公司等劳务服务组织的发展。通过这些单位把灵活就业人员组织起来。由这些单位同劳动者签订劳动合同，支付报酬并办理有关社会保险。同时，这些单位向用户提供家政、家教、打字、复印、保洁、护理等等各种各样的劳务服务。这种劳务组织形成有利于处理劳动关系，减少劳动者自己找工作的盲目性，增强他们的“归属感”，也便于用户。

4． 积极促进合作社（合作经济组织）发展。扶持下岗职工和失业人员自愿组织起来，成立各种各样的合作经济组织。他们可以自主经营，民主管理，共同创造和寻找就业岗位。

（四） 建立适合灵活就业人员的社会保障制度。专门制定适合灵活就业人员的社会保险办法，使他们老有所养，病有所医，困有所帮。可考虑通过征收社会保障税的办法，按期定额征收社会保障税，使灵活就业人员首先得到养老、医疗和工伤待遇，随着社会经济的发展再制定失业、生育等保险规定。同时，应处理好保持灵活就业的灵活性与社会保险的关系，使灵活就业人员既得到基本社会保险待遇，又保持灵活多样的特点，进而使这种就业方式充满生机和活力。