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结构变化、体制改革与非正规就业的发展

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2020-06-29 20:59

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1996年在深入开展再就业工程这项工作中，上海市结合本地的实际，采取政府政策扶持、社会力量提供技术援助等方式，鼓励下岗失业人员从事各种形式的非正规就业。经过5年多的努力，已形成1.1万个非正规就业劳动组织和17万余从业人员的规模，并且还在迅速增加。国际劳工组织肯定了上海通过发展非正规就业满足工作需求和消除城市贫困的做法，并称之为“上海模式”。

一、非正规就业在上海迅速发展的经济与就业背景：结构变化和体制改革

1、快速的经济发展和结构变化为非正规就业提供了巨大的发展空间

第一，快速的经济发展和迅速的结构变化。一般来说，非正规就业容量的大小是和本国经济发展水平、产业结构密切相关的，根据发达国家和发展中国家的经验，随着经济发展水平逐渐提高，非正规就业也得到逐步发展，但是当经济发展到较高水平之后，非正规部门的从业人员比重会逐步下降。90年代，上海的经济都处于快速增长的轨道，“八五”时期的国内生产总值增长速度为13.0%，“九五”时期尽管受到了东南亚经济危机的影响，但是国内生产总值的增长速度仍然达到了11.4%，远远高于全国GDP的增长速度。上海市快速的经济增长是与迅速的结构变化密切相关的，进入90年代以来，上海市经济结构发生了迅速的变化，如第三产业的发展速度大快于第二产业的发展速度，第三产业从业人员比重加速上升，由29.6%上升到47.2%；二是以资本密集、技术密集和知识密集型的产业得到了迅速的发展。

第二，居民收入的迅速提高。非正规就业发展程度与居民收入水平的高低也密切相关。对于一般的居民家庭来说，只有较多的收入，才能使便民利民的社区服务走进千家万户，才能做到家务劳动的社会化和产业化。从1990年到2000年，上海市居民人均可支配收入从2181.6元增长到11718元，扣除物价因素，年平均增长18.3%，大大高于全国平均增长速度。居民收入的迅速增长提高了人们对社区服务等非正规部门的需求，这也是上海市非正规部门得到快速发展的一个主要因素。

2、90年代以来体制改革的深入促进了正规就业的发展

90年代以来，上海市经济的快速发展和结构变化，以及居民收入的迅速提高只是为非正规就业的发展提供了巨大的空间，上海市非正规就业迅速发展的一个巨大的推动力量是90年代以来体制改革的深入和结构调整产生了大量的失业和下岗人员，市场化就业机制的形成也造成了一大批就业特困群体，为了解决这些失业和下岗人员，以及就业特困群体的就业问题，大力发展非正规就业组织就成为上海的必然选择。

第一，下岗和失业人员的大量增加。尽管上海市在90年代的经济发展速度很快，但是下岗工人的急剧增加和失业率的上升也成为一个日益严重的社会问题，在2001年城镇登记失业人数已经达到25.7万人，失业率为4.3%，高于全国的平均水平，实际失业率比登记的失业率还要高很多，同时国有企业下岗人数也在不断攀升；第二，青年失业现象突出。从2000年上海市进入劳动力市场的34.8%万名求职人员中，出现了年轻化的趋势，25岁以下的求职者比重为32.91%，26~35岁的求职者比重为24.25%；第三，就业困难群体加大。下岗人员和失业人员由于年龄较大，自身素质较低与劳动力市场的需求之间形成了较大差距，加大了失业下岗人员的再就业难度，还有人数大约在50万人左右的征地劳动力。

二、上海市对非正规就业的扶持措施

上海市政府由于充分认识到发展非正规就业为就业特困群体提供就业岗位，满足社会需求方面的重要地位，一开始就把发展非正规就业通过开发和扶持纳入正式管理的轨道，形成了一个非正规就业的支持体系，帮助就业特困群体实现就业，减少城市贫困。上海对非正规就业的扶持体系主要由以下几个部分组成：

1、建立专门的非正规就业促进机构，提供免费服务

上海市把发展非正规就业组织作为满足城市发展需要，为失业下岗人员提供适合自身条件的就业岗位来大力发展，并为非正规部门的发展创造了一个良好的就业环境。上海市为非正规就业设立的专门服务机构分为市级、区县级和街道乡镇级三个层次，专门负责对非正规劳动组织的认定、管理和服务，并建立起一整套管理制度。第一，非正规就业劳动组织的认定。非正规就业组织负责人提出申请，对符合开办条件的劳动组织，市再就业工程领导小组办公室认定颁证；第二，非正规劳动组织的管理。经过认定的非正规劳动组织统一纳入所在社区就业服务机构的管理范围；第三，提供免费服务。

2、开展创业培训，组建开业指导专家志愿团，为非正规就业发展提供智力支持

国外的研究和调查表明，教育和技能水平的偏低，以及正规培训机会的缺乏一直是制约非正规就业组织发展的主要障碍之一，由于得不到正规的培训机会，非正规部门就难以赶上国家整体水平的发展，当市场竞争激烈的时候，或者产业结构有较大调整的时候，许多非正规就业部门不能把握新出现的机会，难以适应新的环境。上海市在发展非正规劳动组织的时候相当重视培训工作，促进了非正规劳动组织的发展。上海市作为国家劳动与社会保障部实施创业培训的试点城市，1998年5月正式启动了创业培训试点计划。创业培训主要是帮助那些有创业愿望的下岗失业人员如何创办自己的企业，如何巩固和发展自己的企业以及提高创办微小企业的能力。

3、减免税费，提供小额贷款担保，为非正规就业的发展提供经营支持

由于非正规部门的就业者多为城市贫困人口，很少是在自己拥有的房地产之上从事经营活动，因此，申请贷款的时候往往无法提供物品作为抵押，而不能从银行获得贷款，因此，大多数的非正规部门的经营者们经常面临资金不足的困扰。在国外尤其是发展中国家，融资困难已经成为抑制非正规部门发展的最大限制因素。上海市把非正规部门纳入正式管理的轨道，从减免税费，提供小额贷款担保上为非正规就业的发展提供经营支持：第一是减免税收和各种费用，第二是提供小额贷款担保。

4、开发“4050”项目，聚合社会力量援助就业困难群体

“4050”项目是政府为了解决女40岁、男50岁以上的年龄较大、就业竞争较差的就业困难群体而征集、推出的保护性就业项目。在具体操作上，上海市劳动保障局采用全新的市场化运作模式及体系，以区、县为主，依托社区扶持开发一批符合区域经济发展、多种类型、各有特色的保护性项目。“4050”项目的特点是具有区域经济特点的劳动密集型项目，政府拨款或社会出资等方式兴办的公益性、环保性配套工程及辅助性服务项目，社区福利型服务项目等。“4050”项目经过市再就业领导小组办公室认定，可以享受一系列的扶持政策，比如由政府协议购买项目执行人的安置成果，或者给予一定比例的开办费资助，享受开业贷款担保政策，对安置容量大的给予减息甚至贴息。

非正规劳动组织的迅速发展为90年代由于体制改革和产业结构调整从传统工业部门剥离出来的下岗和失业人员提供了大量的就业岗位，尤其是一些就业特困群体，在这里找到了适合的就业岗位。上海市政府认为，从长远来看，发展非正规就业组织不但提供了大量的就业岗位，而且由于相当部分非正规劳动组织要发展成为私营的企业，也为政府扩大了税源。

90年代以来，上海市同全国一样，经济体制经历了一个剧烈的转轨时期，为计划经济时期沉淀在国有企业的富余人员寻找新的就业途径成了各级政府一个艰巨的任务，因为社会保障体系还未建立健全，国有企业富余人员不能简单地推向社会。通过建立再就业中心的方式接纳了大批的下岗人员，避免了对劳动力市场和社会保障体系造成的大规模冲击，并逐步向市场就业过渡；通过积极发展非正规就业劳动组织，消化了相当部分的就业困难群体，为再就业中心顺利完成历史使命创造了良好的外部环境。到2001年底，再就业中心正式完成了历史使命，实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨，意味着带有政府色彩的劳动力调整方式的结束，基本确立了市场化的就业机制。从下岗职工来说，从事非正规就业也极大地转变了择业观念，尤其是一些业主、小企业家的出现，促进了企业、劳动者和社会各界对劳动力市场的认识和心理承受能力。

（常进雄程变琴）

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