论完善我国的政府信息公开立法

政府信息公开制度是当代各国正在普遍推行的一项制度。目前，全世界共有40多个国家制定了专门的政府信息公开方面的法律。以瑞典《新闻报道自由法》（1776年）为先河，以美国《情报自由法》（1966年）为榜样，西方其它国家如丹麦、挪威、法国、澳大利亚、加拿大、英国、韩国以及日本等也纷纷效仿，都制定了政府信息公开方面的法律。建立以信息公开法为核心的政府信息公开法律制度已经成为世界性的趋势。我国要实现行政管理体制公正透明这一目标，也必须走政府信息公开法治化的路子。本文试就如何完善我国政府信息公开立法谈谈自己的看法。

　　一、政府信息公开制度的法理基础

　　一般来讲，政府信息公开就是指政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息依法定的程序、范围、方式、时间向社会公开,以便社会成员能够方便地获取和使用。政府信息公开法律制度就是通过法律确立的保障公众获得政府信息权利的制度。在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性，成为政府信息公开制度的理论基础。

　　1、人民主权理论。根据卢梭的社会契约论，国家是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从公意。公意即为最高权力，即主权。主权应当属于人民。根据人民主权理论，政府机关有义务向公众公开政府信息，人民有权获得政府信息。理由如下：①从行使权力的来源看，行政机关所享有的一切权力均来自于人民的权力和宪法的授权。②从行政权力内容看，行政权力涉及到国家的社会、经济、文化和组织管理，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利社会生活的方方面面。行政权力内容的广泛性决定了对它的监督的重要性。③从行政权的行使方式看，行使行政权应当是公开的。

　　2、知情权。知情权又称为了解权。美国新闻记者肯特？库柏率先使用了“知情权”一词。其基本含义是指公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息的权利，尤其是政务信息的权利。在现代法治国家，公民是国家社会政治生活的主体，无论是与公民眼前的切身利益息息相关的社会政治生活，还是事关国家命运和社会发展大局，公民对此都享有知情权。知情权是一项原生性的基本权利，只有在对与自己权益相关的各种事务充分知晓的情况下，公民才能真正把握自己的生活，并对社会承担责任。因此知情权是信息公开的直接理论基础。[page]

　　二、政府信息公开的必要性及意义

　　政府信息不仅是政府活动的重要资源，更是社会的宝贵财富。政府信息资源的管理有有效利用的前提是政府信息开放和公开。当前，从政府建设的趋势而言，建立完善的信息公开制度是顺应民主政治发展的必然之路。

　　1、是保障公众参与管理国家事务的需要。政府信息公开反映了保障公民权利的内在要求。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这条规定确立了人民主权的原则，它肯定了人民是国家权力的所有者。而人民权力的正确行使是以政府信息公开和人民对国家事务、社会事务的知晓为前提的。

　　2、是应对WTO规则挑战的需要。透明度是WTO的一项重要法律原则，它要求成员方政府应把与贸易有关的法律、规章、普遍适用的司法判例与行政裁决，均应迅速予以公布，以使各国政府和贸易工作者熟悉它们。透明度原则转化为国内法，反映到国内法律当中就是政府信息公开、政策透明的有关规定。我国制定信息公开法，把政府信息公开活动规制起来，有利于我国履行透明度的法律义务，从而积极应对WTO规则挑战。

　　3、是监督政府机关依法行使职权需要。政务信息公开，要求将政务内容、权力运作过程等向公众公开，这就给予了人民群众以知情权，加大了权力行使的透明度，把权力行使过程置于人民群众的监督之下，使人民群众能够充分了解政府的计划、工作程序、办事结果、政府内部的工作纪律，为人民群众进行有效监督提供制度保证。

　　4、是促进社会信息资源共享的需要。在信息时代，信息已经成为重要的战略资源。制定政府信息公开法，有助于社会公众通过公开的、公平的、合法的渠道及时获取政府信息并加以利用，最大限度地减少信息阻塞、信息浪费的现象，使政府信息能够适时地转化为社会物质财富。同时，制定信息公开法还可以促使政府依照法定义务提供其拥有的信息资源，社会公众可以依据法定权利要求政府提供信息。这将有助于减少和避免信息资源的闲置与浪费，促使实现资源共享，满足社会各界对资源的需求。

　　三、我国政府信息公开立法的实现条件和面临的主要障碍

　　（一）我国政府信息公开立法的实现条件

　　实现政府信息公开法治化，必须具备一定的条件，比如已经制定的信息公开法律、执政党信息公开的政策价值取向、民众对信息公开所形成的舆论氛围等，从目前的情况看，我国已经基本具备了政府信息公开立法的实现条件。

　　1、我国政府信息公开法律制度的实践。在我国，由于长期受计划经济和政府机关传统意识的影响，过去只在《保密法》、《档案法》及其他一些相关法律法规中涉及信息方面的立法。在这些现行的法律法规中，更多的强调是政府信息的保密而非公开，导致一方面我国政务活动缺乏透明度，公民获得的政务信息量严重不足；另一方面政府信息资源封闭和闲置浪费严重，政务管理长期滞后于社会的发展。近几年来，在政府信息化的推动下，我国政府在信息公开许多领域进行了许多实践，如“村务公开”、“检务公开”、“警务公开”、“厂务公开”以及作为政府行政工作公开标志的“政府上网工程”等取得了很好的成效。与此同时，在信息公开的推进过程中，全国许多地方制定了一些地方性政府规章。2003年1月1日，广州市政府出台了我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章——《广州市政府信息公开规定》，对政府信息公开的内容、形式和方法等作出了一系列具体的规定。此外，上海市政府、湖北省政府、深圳市政府、武汉市政府等地方政府也相继制定了地方性的政府信息公开规定。[page]

　　2、依法治国，建设社会主义法治国家的实践。“法治”是相对于“人治”而言的一种治理国家模式。依法行政是法治的重要原则，也是依法治国的关键。依法行政应当包括如下内容：（1）在人民主权的国度里，有代表民意的立法机关制定法律，由政府负责具体执行法律；（2）政府机构的设置和活动准则，均由法律、法规框定，即行政机关必须依法成立；（3）对于行政机关的具体行政行为，行政管理相对人认为违法就有权依法提起行政诉讼；（4）由于行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯管理相对人合法权益造成损害的，受害人有权请求赔偿。党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领，第一次写入党的纲领性文件。这是我们党的领导方式和执政方式的重大完善和发展。九届全国人大二次会议把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，这样，我国政府行为法治化也就有了一个宪法依据。

　　（二）我国政府信息公开立法面临的主要障碍

　　我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，封闭的政府正在向开放的政府转变，政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多。然而，我国的政府信息公开才刚刚开始，综合的信息公开的法律制度还没有建立，我国有《保密法》，但无统一的《信息公开法》，在政府信息公开法治化道路上仍面临许多障碍。

　　1、传统保密观念对信息公开的影响。我国经历了二千多年的封建君主专制的统治时期。为了维护皇权专制，统治者强调的是“民可使由之，不可使知之”，这种观念在政治统治中根深蒂固，以致一直影响到今天一些党政机关领导干部的工作作风。再加上新中国成立以来，出于维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业顺利进行的需要，对国家机关在经济建设中的活动强调的是保密。这就使得我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯，在保密范围上，认为保比不保好,保密得越多、越严格,工作就越负责。相对来讲，对信息公开的意识就比较淡薄，信息公开观念与 WTO 透明度原则所要求的行政理念格格不入，必然影响到信息公开工作的开展。

　　2、政府信息公开行政自由裁量的任意性。由于我国实践中的政府信息公开局限于办事制度的公开，因此目前政府信息公开方式基本上是主动方式的公开。这种方式对于公众了解政府工作，维护自身利益发挥了很大的影响，但由于没有固定的形式，这种单纯的政府信息公开往往沦为政府信息发布，带有行政自由裁量的任意性，公众很难通过申请获得所需的信息，这就有必要引进完善的政府信息公开制度，赋予申请人一定的权利，以多种形式实现政府信息公开，保障民众有权得到和利用政府信息。[page]

　　四、完善我国政府信息公开立法的几点建议

　　虽然我国政府信息公开的法律制度有了一定的发展，但是我国法律关于信息公开的规定总的来说是零散的、局部的，有些还相当不完善。信息公开还存在着以权力为基础，没有确定的范围，没有明确的程序，没有有效的监督机制和救济手段等问题，完善我国政府信息公开立法势在必行。

　　（一）制定《政府信息公开法》，建立具体实施信息公开原则的法律制度

　　制定信息公开法的目的，一方面是规范政府的信息公开行为；另一方面是划清公开与保密信息的界限。制定《政府信息公开法》需要关注的主要制度有：

　　1、关于政府信息公开的立法模式。早在1999年，中国社会科学院已成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开的相关立法。到2003年7月，《政府信息公开条例》已起草成文。相对于世界上大多数法治国家以法律的形式规范政府信息公开而言，即将出台的《政府信息公开条例》在效力层级上居于明显的弱势。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，行政法规层次上的规范只能是一种过渡；从我国的法律体系来看，政府信息公开属于对人民政府的权力义务的设定，应当根据《立法法》的规定制定法律而不是行政法规。

　　2、关于信息公开的原则。世界各国政府信息公开立法通例是以信息公开为原则，以免除公开为例外，即未被法律明确规定可以免除公开的信息，政府都应当公开。我国也应该明确信息公开的这个基本原则。明确要求，信息公开是政府的法定义务，没有特定限制，所有政府信息均应公开。

　　3、关于信息公开的实施机关。世界信息公开法发展的方向是扩大信息公开义务主体的范围。随着中国社会的发展，许多非政府组织，包括企业、事业组织和多元化的社会团体，都掌握着一定的社会资源和信息，从而享有可以支配他人的社会权力，这些社会主体的社务信息也应相应公开才符合法治社会的要求。所以，广义的信息公开的义务主体，应不限于国家机关，还有社会权力组织和社会公共团体。也就是说在我国应当将立法机关、司法机关以及其他公共机构纳入到信息公开的义务主体范围。

　　4、关于信息公开的内容。凡涉及公共利益的政策、规定、文件及其决策起草过程；法规及规章的起草情况；政府收费的项目、依据和标准；政府财政收支情况；对投资和经营决策有重大影响的分层初步；规划、政策和规定；本政府机关的机构设置、组织、职能；本政府机关的办事指南、政府信息目录等等都要公开。[page]

　　5、关于信息公开的范围。无论是日本、美国还是其他国家，确立信息豁免公开例外，都是为了保护特殊种类的信息。这些信息的公开可能造成危害国家利益和安全、影响公共秩序和社会稳定等使社会公共利益遭受重大损失；或者信息向未经授权的人披露，就出现违反法律的行为。坚持公开是原则，不公开属于例外，可采用“排除法”对信息公开的范围以明确规定，即首先列举哪些事项不能公开，然后说明排除不能公开的事项都属于公开的范围。如《美国信息自由法》第2 条规定了九项免除公开的政府文件。

　　6、关于信息公开的方式和程序。通过在因特网上建立政府网站进行政务公开，具有集中统一管理、随时更新维护、可长期保存、方便查询利用、扩大公开范围等多方面的优势、是推进政务公开的最有效的形式之一。应当明确通过网络公开信息，成为我国政府信息公开的法定方式。信息公开的程序，应以行政机关主动公开为主，特殊情况的申请公开为辅。

　　7、关于法律责任和救济制度。《政府信息公开法》应当明确规定行政机关无正当理由拒不信息公开所承担的法律责任、责任追究制度以及公众可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼、行政赔偿。美国、英国、日本等国政府信息公开法都规定，针对这类案件，原告可以向法院提请司法审查。如果没有相关的、比较完善的救济制度，尽管制定了《政府信息公开法》，政府信息公开制度也很难真正施行。

　　（二）制定保障信息公开法律实现的其他相关法律制度

　　与信息公开制度相协调的是我国的保密制度，除制定信息公开法外，还应制定个人数据保护法、修改《保密法》、《《档案法》等一批相配套的法律、法规，以确保信息公开的顺利实施。

　　第一、加快制定我国的《隐私权法》立法。信息公开法的个人信息例外只是对个人信息披露的保护。隐私权法作为政府信息公开法律制度建设的一部分，对世界各国的信息公开法律制度的顺利实施发挥了不可替代的作用。在我国信息公开法律制度发展的过程中，必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义，并加快数据保护法的立法工作，保护个人隐私，促进个人信息的流动。内容包括个人信息保护，电子监控，新闻出版，行政机关公务行为等方面的隐私权保护等。

　　第二、修订《保密法》及《保密法》配套法规。我国现行的《保密法》是1988年制定的，在这部法律里，诸如对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要。修改《保密法》，应当解决两个问题。一是合理界定国家秘密的范围。在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果，造成了定密范围过大，并使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。因此，修改《保密法》必须要大幅度缩减保密范围。要对现行的国家秘密特别是工作秘密中的许多内容进行“分流”，将国家秘密的范围予以 “消肿”。二是规范定密，科学解密。由于定密的随意性较大等原因，产生的国家秘密偏多、密级偏高的问题长期存在。当前首要的是要完善定密监督程序，做到依法行使定密权。在解密问题上法律应明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。切实改变目前实践中只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的现象。[page]

　　第三、修改《档案法》。根据有关规定，政府信息实际上分为档案和非档案文件，档案由《档案法》调整，要受到30年期限的限制；非档案文件尚无任何法律调整，因而无法对其进行规范管理。也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规定不但不利于政府公开，反而限制了政府公开。如果制定政府信息公开法，必须解决档案法的这一问题，否则，政府公开法就只能适用于非档案文件，其范围将大大被限制。

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　　袁仁能