论公正、高效、权威的司法制度的建立

【摘要】当代中国的司法改革时至今日,已经摆脱了漫无目的的尴尬局面,将建立公正、高效、权威的社会主义司法制度作为自身的终极目标。在目标已然明确的前提下,通过怎样的路径来实现这一目标就成了当务之急。而从制度构建、政策制定和实践运行三个层面透视,并且将其与公正、高效、权威这三大导向性的价值目标相结合,我们的面前就会呈现出一条清晰的路径。通过这三个方面各有侧重、互有交叉的改革努力,实现这一宏伟的目标将指日可待。
【关键词】司法制度；制度；政策；实践
【写作年份】2009年

【正文】

建设公正、高效、权威的社会主义司法制度作为新阶段司法改革的目标已然确立，改革目标的设定无疑是科学、合理、符合司法规律的，但确定的、唯一的目标并不意味着改革的路径也是确定、唯一的，相反，由于司法改革推动的现代化法治建设是一项社会性的工程，涉及社会各个阶层、各个利益集团，加之各种司法问题的复杂、多变，使得改革方向、路径的选择也就具有多种“可能”，乃至成为一个“见仁见智”的问题。特别是在最终的改革目标已经确立的情况下，具体的改革措施更是“五花八门”，大有“条条大路通罗马”之势。然而，在笔者看来，在面对一个宏大的目标时，一步到位的微观措施固然有效，在中观层面确立一些导向性的目标也是必不可少的。面对公正、高效、权威的社会主义司法制度这样一个由公正、高效、权威三个价值目标组成的目标体系，若根据各个价值目标的不同，在改革我国的司法制度时在中观层次各有侧重，可能更符合司法规律，更能有效地推动公正、高效、权威的社会主义司法制度的建立。因此，笔者尝试将司法制度的建立及其运行大致分为制度建构、政策制定和实践运行三个层面，将公正、高效、权威与各个阶段相对应，在宏观目标之下有所侧重地分别对这三个价值目标进行分析。

一、从制度构建层面建立公正的

司法制度——制度公正公平正义是人类政治法律思想的核心价值，法律制度的建构，根本的目的就在于实现社会公正，对各种各样的社会不公进行纠正，以保证人类社会的稳定和进步。公正是社会主义司法制度的灵魂，是司法活动的永恒主题，没有公正，司法活动就失去了赖以存在之基与安身立命之本。公正对于司法制度的意义毋庸置疑，如何实现公正，如何构建公正的司法制度，则需要进一步展开讨论。近年来，人们对公正的讨论往往集中在“实体公正”与“程序公正”孰重孰轻的层面上，有关司法公正的问题被引导、限缩为当实体公正与程序公正发生冲突时如何取舍的问题。如此一来，虽然将程序公正“扶正”，改变了传统上“重实体、轻程序”的错误倾向，但却无意识地将对公正本身的理解框定在了一个十分有限的范围内，即在现有制度框架下实现公正。所谓的实体公正与程序公正之间的冲突，实际上是在极大地淡化了对制度本身的公正的考察后，将人们的注意力吸引到对现有制度下的公正实现过程的分析。换言之，对实体公正、程序公正之间关系的讨论，很大程度上集中在了制度运行中的公正问题上，而对制度本身的公正性的考虑是略显不足的。如在“审判过程的公正是程序的公正，而审判结论的公正则是实体的公正(包括案件事实之真实的发现与裁判对法律的正确适用)”的表述中，为了强调实体公正与程序公正之间的区别，法律(也即制度本身)的公正性是被预设了的(裁判对法律的正确适用)，回避了对制度本身公正性的考察，或者说对司法制度本身公正性的追求在这里是隐而未现的。如此一来，公正问题就成为在现有(公正的)制度下如何实现公正的问题。[page]

事实上，从司法改革的层面来看，制度本身的公正性才是建设公正的司法制度的本源问题，不解决好这个本源性的问题，公正的社会主义司法制度就会成为镜中花、水中月。没有制度公正，遑论政策上的公正、实践中的公正。建设公正的社会主义司法制度，最为根本也是最为关键的还是制度本身的公正性；而制度本身的公正性，则在于制度的设计是否符合社会大众对公正的期许，制度的正当性是否得到了全社会最广泛的认同。这就要求新阶段的司法改革仍要对我们的各项法律制度——无论是实体法还是程序法——继续前阶段司法改革最常使用的“修法”措施，保证制度的“与时俱进”以维护其公正性。党的十七大报告明确指出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”[1](P31)“科学”、“民主”的立法，就是为了保障法律制度的公正性、正当性，建立公正、科学、合理、符合司法规律的制度体系。

改革开放三十多年来，由于中国社会的变动频繁且剧烈，本来就常被推崇习惯法的学者们所诟病的成文法的滞后性被无限地放大，司法制度不合理、不能与时俱进，使得一些制度未能体现出公正的价值。在此种制度框架下，无论之后的政策如何调整，实践运行中如何规范，都无法真正顺畅地实现法律制度对公正价值的追求。特别是随着我国政治、经济、文化、社会等方面的发展，法律思想层面发生的巨大变化并未在法律制度中得以及时充分地展现。当社会中广大民众对制度公正的期许逐渐与现有的制度构建发生偏离时，人们对现有法律制度的“接受、认同、信赖和支持”必然也会开始逐渐弱化，对制度的公正性产生质疑。因此，新一阶段的司法改革仍需通过不断的修法、立法、完善整个法律制度，以先进的法律思想推动制度的变革，维护法律制度的公正性，以达到正本清源的目的，从根本上为公正的实现打下坚实的基础。

当下，从制度层面建构公正的司法制度、确保制度公正的核心问题，在于如何将人权保障的理念融合到制度建构当中，使已获得宪法确认的“国家尊重和保障人权”在司法制度中得以体现。应当说，在自20世纪90年代中期开始的第一阶段的司法改革中，人权理念得到了初步的确立，但在司法制度的建构上，并未能形成科学、系统的体系。随着人权理念逐步深入人心、逐步成为社会大众的集体共识，司法制度能否体现并有效地保障人权已成为衡量其是否公正的重要标准。司法制度能否被社会大众所接受、认同、信赖和支持，很大程度上依赖于制度建构能否有效地保障人权。因此，如何在新一阶段的司法改革中完善司法制度，构建一个充分体现人权保障理念的制度体系，就成为建设公正的社会主义司法制度的关键。

新出台的《国家人权行动计划(2009—2010年)》就体现了这样一种制度建构的方向。该计划明确了“未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施”。[2]在与司法制度改革相关的第二部分“公民权利与政治权利保障”中，该计划明确提出要“完善预防和救济措施……依法保障人身权利”、“完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者的权利与人道待遇”[3]，并随之提出了一系列的具体措施。这些措施将帮助我们建立起一套完善的、科学的、蕴涵了人权保障理念的司法制度，使制度本身能够获得接受、认同、信赖和支持，在制度建构的层面为建设公正的社会主义司法制度打下坚实的基础。

二、从政策调整层面实现高效的[page]

司法制度——政策高效提高诉讼效率一直是司法改革的重要目标之一，效率一度被提高到与公正同样的高度进行讨论，成为司法制度改革中不可或缺的推动力之一。在前一阶段的改革中，提高诉讼效率成为改革的重点，在1996年的《刑事诉讼法》修改过程中，确定证据不足作无罪处理的规则、增设简易审判程序、取消收容审查、规定取保候审、监视居住的期限等几项改革措施，都是围绕或者涉及司法效率问题而展开的；在民事、行政司法制度中，更是通过完善民事、行政诉讼简易程序，制定简易程序审理规则，建立健全多元纠纷解决机制，有效地提高了人民法院的司法能力，缩小了其与人民群众日益增长的司法需求之间的差距。

不难发现，在前一阶段的改革过程中，提高诉讼效率的目标是通过修改、补充、完善现有法律制度来实现的。我们可以将之前的提高诉讼效率的方式视为一种追求“制度高效”的方式：通过司法制度本身的调整，尽可能地缩减各类案件在司法程序中对有限的司法资源的消耗，以期容纳更多诉讼案件。应当说，这种制度高效的路径选择在前一阶段的改革中，确实起到了一定的节约司法资源、提高诉讼效率的作用，有效地缩减了一些不必要的诉讼程序，使得整个司法制度更加经济、高效，有效地缓解了整个司法体系所承担的案件压力。

然而，在笔者看来，在新一阶段的司法改革中，若仍仅以制度高效为改革的唯一路径，是难以达成建设高效的社会主义司法制度的改革目标的。

一方面，随着第一阶段司法改革的完成，各种节约司法资源、提高诉讼效率的制度已逐步建立，通过制度本身的进一步调整所能带来的司法效率的提升空间已十分有限。在司法制度改革中，涉及效率的制度改革并非完全遵循经济原则，完全以节约资源、提高效率为目标，而是要受到公正原则的限制，即制度高效必须建立在制度公正的基础之上，不能一味地追求高效而贬损制度的公正性。如辩诉交易制度虽然在理论上能够极大地提高诉讼效率，但由于其在正当性上难以获得社会大众的广泛认同，对制度的公正性会带来极大的损害，因而在当下的中国无法建立起来。因此，在社会大众对司法制度的公正性的认识未发生较大变化的情况下，司法制度在完成初次的制度高效的调整后，通过同样的方式所能提高的诉讼效率就十分有限了。对于我国的司法体制改革而言，虽然仍有许多有助于提高诉讼效率且无损于公正的制度尚未建立起来，但相对于整个司法制度，这些制度上的小修小补并不能真正大幅度地提高诉讼效率。

另一方面，也是在笔者看来更为重要的是高效的社会主义司法制度中所指的“高效”，并不完全等同于前阶段改革所指向的高“效率”，其更加应当是对高“效益”的一种追求。在这里，提高效率本身并不是目的，为效率而效率是一种本末倒置的追求，提高诉讼效率的终极意义并不在于节约司法资源，而在于利用有限的司法资源更好地实现司法制度的根本功能，从整体上增加社会效益。效率侧重于强调个案所占用的司法资源的多少，表示的是司法程序的产出(收益)与投入(成本)之间的对比关系；而效益则侧重于强调作为整体的司法制度的产出，指的是一定的司法资源的投入在当时的司法效率及司法资源的配置的共同作用下所取得的成果。后者的含义明显丰富于前者，两者间最大的差异在于是否将社会效益纳入考量范围。这种差异的存在直接导致了对效率问题往往偏向于采用经济学的分析路径，而对效益问题则需要更多的采用社会学的考察方式。一旦将司法制度的社会效益纳入改革的考量范围，则通过制度改革提高效率来达到提高效益的改革思路就并不是唯一的更不是最有效的途径。当我们开始考察司法制度整体的社会效益时，增加司法投入、提高诉讼效率、优化资源配置都是有效的提高司法效益的手段。然而，资源的稀缺性限制了增加司法投入的可能，法律制度的公正性、稳定性制约了诉讼效率的提高空间，因此，资源的优化配置就成为在一定的社会形势下最为有效地提高司法效益的手段。资源的优化配置，在很大程度上是属于由司法政策所调整解决的问题。有学者曾明确提出：“司法资源如何分配于所有需要依赖此司法资源者，乃是司法政策之重大问题。”[4](P90-91)资源的优化配置固然与制度设计有关，但制度建构一旦完成，在一定的时间段内不会再次调整。而资源配置本身则需要不断地根据当时的社会环境、案件构成、犯罪控制力度、犯罪率等多方面因素进行优化，通过“牺牲少数案件之程序利益(言辞辩论程序、第三审法律审之利益)，可以累积(或换取)更多之时间、体力、精力，形成司法资源之‘资本累积’俾便处理其他更为复杂、繁重、重大、更需要时间处理之案件，以提高整体司法功能，增进司法效率，增加更多更公平之审判机会，使司法资源得到最有效之利用”。[5](P90-P91)因此，政策是最为有效地对司法资源进行优化配置的手段，通过政策调整维持法律制度的高效，是建设高效的社会主义司法制度最为直接有效的手段。[page]

政策高效最为典型的表现是“宽严相济的刑事司法政策”的提出。坚持宽严相济的司法政策被认为“是我国刑事审判工作适应经济社会发展的必然要求，符合司法规律和特点”。政策的制定“以增强群众安全感、促进社会和谐稳定为出发点”。[6]同时对于检察机关而言，“贯彻宽严相济的刑事司法政策，就是要根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况，在依法履行法律监督职能中实行区别对待……对严重犯罪依法从严打击，对轻微犯罪依法从宽处理……全面把握、区别对待、严格依法、注重效果”。[7]不难发现，社会效果是宽严相济的刑事司法政策所着力追求的目标。依靠政策的灵活性，通过不断地调整司法工作的重心，达到宽与严的动态平衡，将司法资源合理地配置到司法程序当中，以获取更多、更好的社会效益是宽严相济的刑事司法政策的根本目的。因此，宽严相济的刑事司法政策可以被视为我们追求政策高效的一项原则性规定，在此原则性规定的指导下，“根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势，具体情况具体分析，依法予以从宽或者从严处理”。[8]通过更为具体的刑事司法政策，及时地调整司法资源在不同案件类型中的分配，可以达到优化资源配置的目的。

在当前的社会形势下，我们所采取的刑事司法政策就是坚定不移地贯彻宽严相济的形势政策，依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序等犯罪，依法严肃查处贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪，坚决遏制刑事犯罪高发势头。同时，对未成年人犯罪案件依法从宽处理，对因人民内部矛盾引发的轻微刑事案件依法从宽处理，对轻微犯罪中的初犯、偶犯依法从宽处理。[9]围绕构建和谐社会理念推行刑事和解的政策，以平和的方式解决诉讼纠纷，在诉讼的任何环节都创造案结事了的可能性，并最大限度地节约诉讼资源，减少涉诉信访上访。从过去重视审判效率转向重视审判前的诉讼效率，有所侧重地对有限的司法资源进行科学、合理的分配。这种资源分配的司法政策，将随着社会形势、犯罪控制形势的变化而变化，从而使司法资源得到更为有效的配置，提高整个司法体系所获取的社会效益，在政策调整层面为建设高效的社会主义司法制度提供保障。

三、从实践运行层面建构权威的

司法制度——实践权威权威的司法制度的外在表现，在于其向社会所展示的是一种司法威望和公信力。在一定程度上，人们之所以在发生纠纷时愿意将其交由司法机关裁判处理，主要是认同司法制度的公信力和权威性，坚信司法机关是代表国家行使司法权，在司法活动中能始终保持中立，能公正无偏地解决纠纷。司法制度的权威性也是司法能够有效运作并实现其应有的公正的基础和前提。司法公正通过司法运作过程中的权威及司法裁判的权威表现出来。

在前一阶段的司法改革中，我国的司法制度在对公正和高效的追求上取得了令人赞叹的成就，改革的方向明确、措施有效、成果斐然。然而，与此同时，司法权威的问题却一直未能获得妥善的解决。在一定程度上，是社会公众对司法权威的广泛质疑、司法公信力面临的严重危机推动了司法改革的进行，前一阶段的司法改革的动力在“很大程度上可以说来自于社会对司法腐败的强烈不满……受市场经济的影响，司法活动受地方、部门领导干预的情况也较严重，司法人员吃拿卡要、枉法裁判等腐败现象有蔓延的势头，引起了社会各阶层的不满”。[10](P472-473)但遗憾的是，最终种种改革措施并未能有效地提升司法权威，司法权威反而被认为“从历史上看，已降到了最低点，到了非常危险的地步”。[11](P119)这对于第一阶段的司法改革无疑是一种极大的讽刺。如何正确面对这令人尴尬的改革“成果”，对已有的改革措施进行深刻的反思，是我们在新阶段的司法改革中能否顺利地解决司法权威这一难题，成功地建设权威的社会主义司法制度的关键。一般而言，权威的司法制度被认为应包含“司法机关暨法官的司法独立权获得确切的制度性肯认，司法判决公正并获得有效执行，司法机关及法官享有广泛的公信力，公民大众对于司法公信力具有普遍认同”[page]

四个方面的因素，其中，“司法机关与法官享有不言而喻、神圣不可侵犯的司法独立权最为关键……但是，最为根本的，也是‘司法权威’的命脉所在，乃是司法必须公正……从外在而言，判决之不获执行或者难以严格有效执行……是公民大众对于‘司法权威’作出否定性评价的直接依据”。[13]也有学者简化了构成司法权威的要素，认为“法律的权威来自于职业法官公正的裁判结果和公正的法律程序以及民众对法律的信仰。

具体说来应表现为两个方面：其一，司法的过程及司法的成果---裁判要体现公正，这是司法权威的前提。其二，公正的裁判要能得到执行，这是司法权威所必需”。[14]由此我们可以简单地归纳出构建权威的司法制度的两个核心要素：一是司法公正；二是有效执行。要对我国“已降到了最低点”司法权威进行反思，就必然要围绕这两个核心要素展开。“稳定的权威来自公正，而公正又把权威转变为政治正当性。”[15](P23)公正乃是司法权威的根源、命脉所在。在第一阶段的司法改革中，司法制度的公正性虽然是改革的重点之一，但从整体上讲，我国司法制度的公正性并不存在根本性的缺陷，对制度公正的调整更多的是随着社会变迁、思想进步而对制度进行的一定范围内的调整，至少在第一阶段的改革完成后，司法制度可以被视为基本公正的。满足了制度公正的要求，司法权威仍遭遇尴尬，那么问题就主要存在于制度的运行过程中了。无论是司法程序运行过程中的不公正，还是司法裁判不能有效执行，都属于制度的实践运行中出现的问题。公正的司法制度成为摆设，司法行为往往不依法而行，使得制度的公正未能在实践中得以体现，社会大众在司法实践中看到的只是部门利益、个人利益，看不到法律制度的本来面目，于是丧失了对法律制度的信仰，造成了司法制度的权威日益减损。“在现代法治国家，包括宪法、法律具有至上性，任何国家机关、单位，任何领导人和普通公民，都必须严格服从和执行法律，而法律的权威最终要通过司法对法律的适用来体现。”[16]当司法程序不再严格适用法律时，法律的权威自然也就无从谈起。

因此，要在新一阶段的司法改革中建设权威的社会主义司法制度，最为直接、有效的途径是进一步强调严格依法办案，保证所有的司法行为都是以法律为准绳展开，都在制度框架下进行。党的十七大报告提出“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”，“加强宪法和法律实施……维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，就是在强调严格依照法律制度进行司法活动、规范司法行为对构建司法权威的意义。最高人民法院在其第三个五年改革纲要中，也专门提出要“加强司法职业保障制度建设。加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设。研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度。加大对不当干预人民法院审判和执行工作的纪检监察力度。完善惩戒妨碍人民法院执行公务、拒不执行人民法院作出的生效裁判等违法犯罪行为的法律规定。完善最高人民法院就司法解释工作与相关部门的协调制度和人大备案制度，保证司法解释的统一和权威”[17]，以切实保证司法审判活动能严格、纯粹地依照法律的规定进行，避免任何超越法律规范的司法行为的出现。

正如党的十七大报告所言，新一阶段的司法改革，要通过“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为”来达成建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的宏远目标：通过深化司法体制改革，在制度建构层面为公正的司法制度打下坚实的基础，保证制度的公正性；通过优化司法职权配置，在制度框架下根据具体的社会形势、通过司法政策的调整对司法资源进行优化配置，实现高效的司法制度；通过规范司法行为，在司法制度和政策的实践运行中，严格执法，严格依法办事，维护司法制度的权威。通过这三个方面各有侧重、互有交叉的改革努力，必将推动我国在建设社会主义现代法治国家的道路上迈出坚实的[page]

【作者简介】
陈卫东，中国人民大学法学院教授。
【注释】
[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京，人民出版，2007。
[2][3]《国家人权行动计划(2009—2010)》，中华人民共和国国务院新闻办公室，2009-04。
[4][5]林俊益：《程序正义与诉讼经济》，台北，月旦出版公司，1997。
[6]肖扬：《努力建设公正高效权威的社会主义司法制度》，载《求是》，2008(3)。
[7][8][9]《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，高检发研字[2007]2号，2007-01-15。
[10]陈卫东：《程序正义之路》，第一卷，北京，法律出版社，2005。
[11]沈德咏：《谈审判监督工作和审判监督改革》，载沈德咏主编：《最新再审司法解释适用与再审改革研究》，北京，人民法院出版社，2003。
[12][13]许章润：《“司法权威”：一种最低限度的现实主义进路》，载《社会科学论坛》，2005(8)。
[14]贺日开：《论司法权威与司法改革》，载《法学评论》，1999(5)。
[15]赵汀阳：《坏世界研究：作为第一哲学的政治哲学》，北京，中国人民大学出版社，2009。
[16]陈光中：《建设公正高效权威的社会主义司法制度之我见》，载《人民检察》，2009(4)。
[17]《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》，法发〔2009〕14号，2009-03-17。