农村房屋流转的途径与办法初探

　　内容提要」农村房屋不是商品，但可以转化为商品并上市交易。农民拥有自己的房屋所有权，但并不拥有土地的所有权；农民买卖自己的房屋，并不能买卖属于集体的土地。因此，农村房屋买卖应该实行“房地分开”；非集体经济组织成员也可以购买农村房屋，但除了支付房屋价格以外，还应向集体经济组织支付地租，地租是集体土地所有权的实现形式。城乡资产融合，城乡房屋同地同房同质同价，政府在整个城乡房屋的开发环节、持有环节、交易环节都能收取税收，这种税收收入量大、稳定，应该成为地方政府的主要收入来源。

　　「关键词」

　　房屋，是农民一生辛勤劳作的结晶，是农民财产的主要形态。在市场经济条件下，农民的房屋能否成为商品并上市流转，直接关系到农民的财产能否转化为资产进而转化资本，并在运动中发生增值，实现农民财产性收益，增加农民增收渠道，从而富裕农民。成都市作为全国统筹城乡综合改革试验区在这方面应该有所探索。作者提出“房地分开、租税分流”方案，供有关部门参考。

　　一、 农村房屋的特殊性农村房屋的特殊性在于：1、分散与集中并存。我国农民长期依自然村落分散与集中居住并存。在近年来的农村土地整理过程中，撤院并院，又形成了大量的农民集中居住区。但分散与集中并存的总体状况并未发生根本性的改变。 2、农村房屋的用途与城市不同。城市的房屋（这里指住房，下同）供居民生活使用。农村房屋除了居住以外，还具有生产功能，它要满足农民进行农业生产的需要。农民要储存粮食、种子、农具等；还要饲养家禽，进行养殖业生产；还要有园林，以供部分农具生产之需和进行部分商品生产，如编制箩筐、制造扁担、锄头、犁铧等等。家庭副业、“庭院经济”是农民收入的重要来源。 3、私人的房屋建在集体的土地之上。自农村集体化以后，农民已经不再私人拥有土地。农村宅基地由农民向集体经济组织提出申请，集体以无偿划拨土地的方式形成，农民对宅基地拥有长期使用权。而农民的房屋则自己修建，属于农民私人所有。在成都市农村产权制度改革中，农民的房屋颁发所有权证书，土地则颁发集体建设土地使用权证书。 4、非商品性。商品是以用来交换的劳动产品。

　　作为商品，第一，它是劳动的产品，第二，生产的目的是为了交换。农村房屋是劳动的产品，这是无可非议的；但农民建造房屋，不是用来买卖的，而是供自己生产生活之需。因此，它是劳动的产品，但不是商品。

　　二、农村房屋可以作为商品进行买卖农村房屋不是商品，但并不排斥它向商品转化。从商品经济的产生和现代产权制度入手进行分析就不难理解这一问题。商品最初产生于人们的剩余劳动产品。在原始社会末期，由于生产力水平的提高，使人们的劳动产品在满足自己需要以后还有部分剩余，人们不是把这部分剩余劳动产品让它自然灭失，而是用于交换其他人的劳动产品，以满足自己其他方面的需要。同样，在城市化进程中，农民从农村迁徙到城市，农民也不可能把自己的房屋让其自然灭失，他必然要寻求经济上的补偿，把自己的房屋作为商品，同他人进行交换。同样的道理，如果农民的房屋除了满足自己的需要以外还有剩余，他也一样要寻求经济上的实现，或者出租、或者出售。从社会的角度来看，农民的这种行为，也是有效使用社会财富的一种形式。农民不拥有农村宅基地的所有权，但拥有长期使用权；农民对地面建筑物则拥有明确的所有权。按照制度经济学的理论，所有权是最高的支配权、处置权。既然农村房屋是农民自己所有的，他当然可以以最有利支配它、处置它。把自己的房屋作为商品，进入市场，等价交换，是农民寻求利益最大化的最佳途径，也是他作为所有者理所当然享有的权力。人为禁止农村房屋买卖，既不符合商品生产发展规律，事实上也剥夺了农民的房屋所有权。

　　三、农村房屋买卖必须“房地分开、租税分流” 农民拥有自己的房屋所有权，但并不拥有土地的所有权；农民拥有宅基地的长期使用权，但仅限于自己使用而已；农民买卖自己的房屋，并不能买卖属于集体的土地。土地的处置权属于农村集体经济组织。在目前讨论解决农村“小产权房”问题时，流行的主张是购买了“小产权房”的人补交土地出让金，从而把把集体土地变为国有土地，“小产权房”变成“大产权房”。将集体土地不是通过合法的征地或合理的市场交易，变更其权属，将本应属于农村集体经济组织的土地收益收归政府，在理论上讲不通，事实上是对农民剥夺，农民也不会答应。农民个人不能随意处置农村集体经济组织所有的土地，政府也不能利用公权剥夺集体经济组织所拥有的权利。农村土地的处置权只能是集体经济组织。农村房屋流转实行“房地分开”的依据就在于农村房屋与集体土地有着不同的权属关系：农村房屋属于农民私人所有，农民对自己所有的房屋有最高的处置权；土地属于集体经济组织所有，土地的处置权只能是集体经济组织。然而，房屋又是附着于土地之上的，在流转房屋的同时，土地事实上也要随同流转。这里，就需要我们找到一种解决问题的办法。“地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式。”（马克思〈资本论〉第三卷，第698页。人民出版社1975年版）马克思的地租理论事实上已经为我们找到了解决问题的办法：即，集体土地可以通过收取土地租金的方式来实现自己的所有权。孙中山在分析地价高涨时曾指出：地价涨高，是由于社会改良和工商业进步，是由众人的力量经营而来的；所以涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。解决的办法就是政府照地价收税。同样道理，建在一个偏辟地方的房屋是不值多少钱的，房屋增值或是由于政府改善农村基础设施、公共设施，或是城市的发展改变了它的地理上的相对位置，并由此带来级差地租收益所致，因此，政府应该把这部分非劳动、非经营的溢价收入收归政府，即政府的税收应该由物业税、房屋交易税和土地资源税组成。其中，物业税是对持有环节征税；交易税发生在交易环节，而土地资源税则针对的溢价收益，在交易环节进行征收。

　　四、“房地分开、租税分流”的具体操作 1、农村产权制度改革是农村房屋流转的前提。农村产权制度改革经过调查、测量、确权、登记、颁证几个环节，将农村土地、房屋、林地等各种产权关系以证书的形式明确下来，农民已经明确哪些是自己的所有权，哪些是集体的所有权；那些是农民自己可以流转的，那些是自己不能流转的。在农村产权制度改革过程中，农民对土地用途管制不仅有了进一步的认识，而且通过“五证一卡”的发放，明确了农村生产要素流动的法律限制。特别是耕地保护基金的设立，农民既享有物质利益，又承担着相应的义务。即使允许农村房屋流转，农民也不会乱占耕地，破坏耕地。 2、房地分开。即，农民对自己所有的农村房屋，享有完全的支配权、处置权。他可以出租、抵押、入股，也可以上市自由买卖。买卖的活动不仅限于集体经济组织内部，也可以在城乡之间、城市居民与农村居民之间进行。如果交易发生在集体组织内部，在规定的农村宅基地范围内，可以发生集体建设用地使用权的转让，超出部分则应该制止或向集体经济组织交纳租金；如果交易发生在农民与非集体经济组织成员之间，非集体经济组织成员可以购买农村房屋的所有权，但不能无偿取得农村集体建设用地使用权。即是说，农民可以转让自己所有的农村房屋所有权，不能向非集体经济组织成员转让集体建设用地使用权。集体建设用地使用权的转让属于集体经济组织，非集体经济组织成员要取得集体建设用地使用权，必须向集体经济组织交纳地租。地租是集体土地所有权的实现形式。 3、租税分流。农村房屋在集体经济组织内部转让时，购买人是集体经济组织成员的，在规定的农村宅基地范围之内，集体经济组织不应向购买人收取集体土地的租金（因为他是集体经济组织成员，他也有权申请集体经济组织为其划拨集体建设用地），但是，超出部分，则应当制止，至少要向集体经济组织交纳租金。当非集体组织的成员购买农村房屋时，不仅要支付房屋的价格，还要向集体经济组织交纳租金。农村房屋发生交易时，政府应该在交易环节征收交易税和土地资源税，同时，在持有环节征收物业税。考虑农村实际情况，对于农村居民，政府可以征收交易税和土地资源税，免征物业税；对于非农村居民购买农村房屋，则三种税同时征收。 4、租金管理。集体经济组织收取租金时，应该从农村土地流转和参照相同地块国有土地转让价格考虑租金水平，由集体经济组织全体成员共同议定标准。收取的租金作为集体经济组织的收入，进行专项管理，主要用于为集体经济组织成员购买养老保险和疾病保险，剩余部分，可以用于发展集体经济。

　　五、“房地分开、租税分流”的意义 “房地分开、租税分流”，是与现行法律并行不悖的。按《物权法》第一百五十二条的规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”；第三十九条则明确规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。《中华人民共和国土地管理法》第二条也明确指出“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。在不违背现行法律法规前提下，实施“房地分开、租税分流”，有以下作用：首先，可以使农村生产要素活起来，实现农民的财产——资产——资本的转变，增加农民增收渠道。城市居民收入高，农村居民收入低，城乡差距日趋扩大，这是不争的事实。进一步分析其原因，我们会发现，除了农业与二、三产业的比较收益低以外，城市居民除了劳动收入，相当一部分人还有资本收入、股票、房产等各种财产性收入。

　　农民一生辛勤劳动的结晶——房屋，为什么不能成为收入的一种重要来源？如果我们能够在改革过程中，对农民的各种政策性限制有所突破，允许农村资源与城市资源自由流动，平等交换，无疑是缩短小城乡差距，让农村居民尽快富裕起来的重要手段。其次，实现城乡资产融合，真正做到同地同房同质同价，增加农民、城市居民和政府各方的利益。城乡房屋市场分割，利益受到损害的首先是农民。农民的房屋不能上市交易，农民的资产不能变为资本，不能在运动中增值。农民不仅不能分享工业化、城市化的成果，反而成为工业化、城市进程的牺牲者。城乡房屋市场分割，城市居民也深受其害。城市居民必须忍受高地价、高房价，接受房地产开发商和投机商的盘剥。政府既是城乡房屋市场分割的受益者，也是城乡房屋市场分割的受害者。

　　一方面，政府通过垄断市场，获取高额的土地收益；另一方面，政府也是受害者。政府的高土地收益是建立在牺牲农民利益，损害城市居民利益基础上的，政府公信力损失殆尽；房地产市场垄断，在制造“新贵”的同时，也制造城市贫穷和农村贫穷。分配不公已经成为社会公害，政府治理社会的难度进一步加大。“房地分开、租税分流”，城乡资产融合，农民、城市居民和政府各方面都可以从中获益。对此，下面还将做进一步的分析。第三，它还可以解决城市化进程中历史遗留问题。“小产权房”是我国城市化进程中客观存在的事实。全部拆除农民不会答应，而且，也造成资源浪费，巨大物质财富被破坏，而“房地分开、租税分流”可以为这一历史难题找到一种解决的办法，使“小产权房”与“大产权房”可以在房地产市场上公平竞争。正像李开发先生分析的那样，购买“小产权房”的人一般是社会弱势群体。“房地分开、租税分流”，不用一次性交纳高额房价，而是在交纳较低房价的同时，分步交纳地租和政府税金，一般说来这部分社会弱势群体能够承受；对于炒买炒卖“小产权房”的人，虽然他以低于市场的价格取得了农村房屋，但他要向集体经济组织交纳租金，要向国家纳税，这两部分加起来，事实上会使“小产权房”和“大产权房”在价格上趋于均等化。这样，即使“小产权房”流向市场，也不会对房地产市场造成巨大冲击。同时，大量农村房屋流向市场，无疑增加了市场供给，也有利于平抑制高房价，解决城市居民买不起的房的问题。第四，增加了集体经济组织收入。“空壳村”、“空壳社”是目前多数农村集体经济组织的真实写照。“房地分开、租税分流”，使农村集体经济组织拥有的土地所有权能够在经济上得到实现，既可以解决目前村、社集体经济组织无收入来源的问题，还可以增强集体经济组织的向心力。第五、解决了税源流失的问题，使地方政府有稳定的收入来源。虽然有关政府部门三令五申禁止农村“小产权房”的开发和交易，但事实上“小产权房”已经成了我国目前最大的“地下经济”。

　　无论是在开发还是交易环节，大量税源流失。“房地分开、租税分流”，不仅解决了“小产权房”问题，而且使地方政府在整个城乡房屋的开发环节、持有环节、交易环节都能收取税收，而且这种税收收入量大、稳定，应该成为地方政府的主要收入来源。“土地财政”虽然短期内政府可以获得高利，但不长久，且造成社会众诟。“房地分开、租税分流”才是解决政府收入来源的根本之策。