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改革体制建设法治政府

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2020-05-15 12:22

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国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立了在我国建设法治政府的目标。改革行政管理体制是完成这一目标的一个重要前提。

　　首先，体制涉及权力关系和利益关系。这些关系处理不当，体制不合理，必然导致地方保护主义或部门保护主义，而地方保护主义和部门保护主义必然阻碍依法行政。例如，一些地方打击假冒伪劣商品不力、防治环境污染不力等，很多时候不是因为这些地方的工商、技监、环保等执法机构不想依法行政，而是因为当地党政领导人出于地方财政利益等不适当考虑不让这些执法机构依法行政，而这些执法机构又不能不听命于当地的党政领导。因此，体制问题不解决，依法行政就很难实现；第二，体制会对执法机构和执法人员的执法行为动因的形成产生影响，不好的体制产生的此种影响可能是极为负面的，它可能诱使执法机构和执法人员违法执法，甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法。例如，行政罚没款按比例返还执法机构的财政管理体制就导致不少行政执法机构和执法人员乱收费、乱罚款、乱没收；第三，体制对于执法机构、执法人员的执法作风、执法态度有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。例如，政府机构设置过多，部门林立，职权划分不清、交叉、重叠的体制就会导致行政机关之间互相推诿，行政相对人到行政机关办事“门难进、脸难看、话难听、事难办”等有损政府执法形象的现象。这些现象与依法行政、法治政府的要求显然是格格不入的。因此，要推进依法行政，建设法治政府，我们必须首先改革行政管理体制。

　　国内外行政法治的经验证明，深化行政管理体制改革既是推进依法行政，建设法治政府的内容，又是推进依法行政，建设法治政府的保障。正因为如此，《纲要》明确将改革行政管理体制作为我国推进依法行政，建设法治政府的目标，并确立了改革行政管理体制的基本原则和具体任务，即通过改革，使中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确；保证行政管理的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断；建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

　　为此，《纲要》提出了改革行政管理体制的四项要求：

　　第一，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。所谓“合理划分”，主要是解决行政权力的纵向和横向的科学配置问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”；所谓“依法规范”，主要是解决行政机关的组织机构、人员编制、职责权限的法定化问题，防止在政府内部滋生机构膨胀、人浮于事、职责不清、互相推诿、互相扯皮的官僚主义和衙门作风。

　　第二，完善依法行政的财政保障机制。财政保障机制是行政管理体制的重要组成部分。对此，《纲要》规定了五个方面的具体措施：（一）完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；（二）清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；（三）完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入较大的矛盾；（四）严格执行“收支两条线”制度，严禁行政机关设立任何形式的“小金库”；（五）行政事业性收费和罚没收入全部上缴财政，严禁以各种形式返还，行政经费统一由财政保障，实行国库集中支付。

　　第三，改革行政管理方式。管理体制在很大程度上决定管理方式，管理方式同样也影响甚至决定管理方式。关于行政管理方式的改革，《纲要》规定了四个方面的具体措施：（一）充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，减少对经济、社会事务的直接的、微观的和事前的干预；（二）充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，减少行政许可、行政处罚、行政强制等强制性行政手段的适用；（三）加快电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公的范围；（四）在政府部门之间尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率。

　　第四，推进政府信息公开。政府信息公开对于提高政府的政务透明度，保障行政相对人的知情权，促进政府依法行政有着特殊重要的意义。为此，《纲要》明确要求，政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法可不予公开的以外，应一律向社会公开，允许公众查阅，行政机关应为公众查阅政府信息提供便利条件。

　　行政管理体制和方式的改革是一个需要不断深入进行的系统工程。在推进依法行政，建设法治政府的道路上只要还存在产生体制障碍的条件和环境，我们就必须不断深化改革，创新体制。否则，推进依法行政，建设法治政府的目标就不可能实现。姜明安

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