制度现状与立法完善

　　【摘要】目前有关学校安全的立法在体系化方面存在着基准规范缺位、规范体系层级断代、多头立法、内容交叉重复的缺陷；在文本内容上存在着规范性欠缺，以及目的定位与逻辑起点不统一的内在瑕疵。鉴于当前的现状，制定一部功能与属性定位科学、合理的规范性文件——《学校安全条例》，明确其作为基准法的功能属性、行政法规的层级属性、客观规则的性质定位。以行政法规的形式统领学校安全规范体系，完善学校安全规范的体系化，是实现学校安全保障制度化的现实需求。

　　【关键词】立法技术；体系化；规范性；立法目的；功能定位

　　近年来，屡次发生的校园伤害事件使得学校安全保障的制度化成为公众关注的焦点。在法治社会，制度保障首先体现为法律体系的完善。因此，从立法技术层面分析现行有关学校安全的规范性文件，进而有针对性地进行法律制度的建构，是解决校园安全问题的当务之急。

　　一、立法技术视角的现状分析

　　纵观我国有关校园安全的立法现状，其内容散见于各个层级的规范性文件中，内容庞杂，且数量繁多，其中主要包括法律7部、部门规章11部、地方性法规37部、地方性规章25部，其他规范性文件200多部。立法技术无疑是衡量立法质量的标准之一，面对如此纷繁的规范性文件，从宏观的体系结构和微观的文本内容两个方面对学校安全法律规范加以分析，是考察当前立法现状的重要环节。

　　（一）体系化分析

　　就宏观结构而言，立法的体系化要求围绕着同一事项，由多层次、多门类、多功能的规范性文件组成一个互相联系、互相制约、规范协调、形式完整、层次分明、结构合理、体例统一的有机整体，从而实现立法体系的完整、配套。层次不清、内容残缺、结构失衡、规范冲突、体例混乱是立法质量与功能低下的标志。从体系化的角度分析，目前我国有关学校安全的规范性文件，主要存在以下问题：

　　1、基准规范缺位，规范体系层级断代

　　立法的体系化意味着从母法到子法、从主法到从法、从原生法到实施法、从实体法到程序法、从中央法到地方法能够形成一个相对完整的子系统。在这个子系统中，首先必须存在一个居于主导地位的核心规范，其他规范性文件以此为基准进行派生、从属立法，从而形成一个层次分明，位阶有序的规范体系。

　　从规范的层级而言，目前，在法律一级，我国尚未存在有关学校安全事项的专门立法。相关法律主要有《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》等，其中，《义务教育法》和《未成年人保护法》的规定多为宣示性条款，并未直接体现为具体的权利、义务，因此，不具有规范意义上的法律效果，而侵权责任法第三十八、三十九、四十条虽直接涉及学校安全事项，但因立法目的的不同，该法侧重于从结果意义上明确界定责任归属的原则，而不是立足于行为意义去规制学校的安全义务，同时，由于侵权责任法采用客观化的未尽“教育、管理职责”作为认定学校过错的标准，但又未对学校的“教育、管理职责”给与具体与明确化，因此，为以规范的形式明确学校的“教育、管理职责”提出了必要性，也提供了立法空间和余地。

　　在行政法规这一位阶，有关学校安全的规范是空白，缺乏一个统一的、具有规范效力并且效力等级高的有关学校安全的行政法规，出现了该规范体系上的层级断代。部门规章中直接涉及学校安全的重要规范有：《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》，但存在着内容过于笼统、粗略、效力等级低等不足。

　　在中央立法缺位，不足以规制学校安全的情况下，面对日益加剧的社会压力，各地方纷纷以积极态度应对学校安全问题。许多地方对校园安全进行了专门立法，如宁波市学校安全条例、深圳市学校安全管理条例、辽宁省学校安全条例、云南省学校安全条例等，以地方性法规的形式自主化地规范学校安全管理，但由于地方立法有其从属性、区域性限制，各地规定在立法体例、规范内容、法律责任等方面呈现出诸多不统一，且有许多颁布于《侵权责任法》出台之前，与侵权责任法存在冲突。至于地方性规章，大都为执行性立法，内容较为零散，立法质量参差不齐。

　　此外，不具有立法效力的其他红头文件较多，主要表现为各个部委和地方政府的“意见”和“通知”，如国家教委办公厅关于加强幼儿园安全工作的通知、卫生部关于加强学生课间加餐卫生管理的通知等等，这些文件具有一定政策性、时效性，但缺乏规范性、稳定性，因此不能为学校安全提供长效的制度保障。

　　概括而言，目前有关学校安全的立法存在着基准规范缺位，规范体系层级断代的缺陷。由于缺乏处于统领地位的制度依据，使得在全国范围内无法形成统一的有关学校安全的规范体系，存在着内容零散、效力低下、冲突较多、衔接不足、制度缺位等明显弊端，不能构成学校安全保障的有效制度机制。

　　2、多头立法、内容交叉重复

　　目前，涉及学校安全的规范性文件中，部门规章主要有2002年教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》，以及 2006年教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署联合制定的《中小学幼儿园安全管理办法》，因同为部门规章，上述两规范具有同等的法律效力。虽然前者立足于学生伤害事故的责任认定和事故处理，后者侧重于安全管理，以求防患于未然，但结果意义上的责任势必影响、制约着行为者的义务。如果法律条文中明示了某行为的法律后果，也就暗含了法律对该行为模式的态度。具体而言，如果《学生伤害事故处理办法》对哪些情形下学校应当承担伤害事故责任作出明确规定，也就暗含着这些情形下学校应当采取避免、预防事故发生的措施。例如《学生伤害事故处理办法》第九条规定，学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的；学校组织学生参加教育教学活动或者校外活动，未对学生进行相应的安全教育，并未在可预见的范围内采取必要的安全措施的学校应当依法承担相应的责任。这意味着学校有对其教育教学设施的建设方案进行安全审查，杜绝事故隐患，以及对学生进行安全教育，采取必要安全措施的义务。基于这种事实上的关联性，上述两个部门规章在内容上必然有所重合，因此，《中小学幼儿园安全管理办法》第四章“日常安全管理”，与《学生伤害事故处理办法》第一章“总则”、第二章“事故与责任”，《学生伤害事故处理办法》第五章“事故责任者的处理”，与《中小学幼儿园安全管理办法》第八章“奖励与责任”在实质内容上应当是重合的，区别仅在于《中小学幼儿园安全管理办法》立足于行为意义去规制学校的安全义务，而《学生伤害事故处理办法》侧重于从结果意义上明确责任的归属。目前这两个部门规章并存的立法现状，必然造成多头立法、内容交叉、重复的弊端。

　　同时，如前所述，在中央立法缺位，不足以解决学校安全问题的情况下，各地方性法规纷纷对学校安全事项进行了规范，这种现象势必造成地方性法规与上述两个部门规章即《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》并行的局面。多个规范性文件对同一事项加以规范，无疑增加了上述规范性文件内容重复或冲突的几率，人为地增大了立法技术的难度。

　　根据我国立法法的规定，部门规章与地方性法规之间并不存在位阶之分，因此，当出现矛盾时，无法运用规范性文件的冲突规则进行选择适用，而只能通过裁决程序解决冲突。即依据立法法第八十六条规定，地方性法规、规章之间不一致，发生冲突时，应由国务院或全国人大常委会裁决。在没有统一的上位基准法的情况下，这些规范性文件发生立法冲突是不可避免的，而频繁启动冲突裁决机制无疑会增加法律适用的成本，也会弱化规范的执行力，加之目前我国规范性文件冲突裁决的程序机制并不健全，在现实中，裁决程序的启动存在一定的制度障碍，因此，无法保障规范性文件冲突的及时解决。

　　（二）文本分析

　　作为一种规范，在成文法的国家，法律总是以文本的形式存在着。如果说因立法层级上的断代使得有关学校安全的法律规范存在体系化不足的外在弊端，那么，通过对现有规范性文件的文本分析，又存在着规范性欠缺的内在瑕疵。

　　1、法律规范结构的非完整性

　　法律规范是“能够相对独立地发挥法律调整功能的最小单元”，是通过法律条文表达的、由条件假设和后果归结两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则 [1]（p.50）。法律之所以能够发挥实质功能有赖于立法技术的严谨，有赖于法律规范的逻辑结构完整、合理。

　　根据通说，法律规则（规范）=假定+处理+制裁，这一观点认为法律规范由假定、处理和制裁三部分组成。所谓假定是一定行为准则适用的条件；处理是行为规范本身，即法律规范中对行为的允许、禁止或要求；制裁是违反这一规范所招致的法律后果。这一理论曾是前苏联和我国法学理论的通行观点，后继论说虽有所不同，但仍与其一脉相承，如张文显教授提出，法律规则（规范）=行为模式（权利、义务的规定）+法律后果的归结。认为任何法律规范都由如下两部分构成：（一）权利和义务的规定。（二）法律后果的归结[2]（p.31）。而孙笑侠教授则认为，“一个完整的法律规范，一般包括假定、处理和法律后果三个部分，三者缺一不可”[1]（p.196）。其中，假定是指法律规范适用的条件和范围。只有合乎特定的条件，出现特定的情况，才能适用特定的法律规范。处理是指法律规范要求的作为和不作为。它是法律规范的基本部分，具体规定了人们的行为，即允许做什么、禁止做什么或要求做什么，是法律规范的基本行为模式，而法律后果包括积极和消极两种。可见，虽然学者对法律规范的内在结构存在着认识上的不同，但将法律后果作为规范的必要结构要素是共识，这一要素的存在也是规范之所以能够发挥实质作用的保障。

　　从法律文本的角度而言，目前有关学校安全事项的规范性文件中存在着严重的结构不完整。许多文本表述仅为宣示性条款，并不具有规范意义上的法律后果。如《义务教育法》第二十四条规定：“学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员”。这一文本以义务性条款和禁止性条款的方式对学校安全作出了规定，涉及两个义务主体，即第一、三款的义务主体是学校，第二款的义务主体是政府，但在第七章“法律责任”中，对于违反上述义务的行为仅规定了一种情形的罚则，即第五十二条规定，“县级以上地方人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：……（三）未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的”。其中，涉及学校的有关义务并未附随着相应的法律责任。此类缺陷在相关规范性文件中多有体现，又如在《宁波市学校安全条例》中，从二十五至二十九条规定了公安机关、交通行政部门、城市管理、规划、建设等行政部门、文化行政部门、环境保护行政部门在维护学校安全方面的义务，但第五章“法律责任”中，并未规定上述义务主体对应的法律责任。这种责任的缺失使得法律文本在逻辑结构上存在一定的残缺，以至于无法发挥规范的实质效力。

　　上述文本结构的不完整同样体现在《未成年人保护法》中，该法第二十二条规定：“学校、幼儿园、托儿所应当建立安全制度，加强对未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全。学校、幼儿园安排未成年人参加集会、文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故”。而相关法律后果仅在第六十条作出笼统规定：“违反本法规定，侵害未成年人的合法权益，其他法律、法规已规定行政处罚的，从其规定；造成人身财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。文本中并未将义务主体未尽义务的法律责任给与明确、具体化。这种笼而统之的法律责任的表述，使得文本的“行为模式”即权利、义务与相应的“法律后果”处于割裂的状态，不能形成完整意义的规范结构。同时，鉴于目前有关学校安全的特别法、下位法在具体的规定中，并未对上述义务的设定给与法律后果上的有效回应，本法中有关义务的设定处于事实上的虚置状态，造成法律的规定往往流于抽象而无具体的可操作性内容。

　　无疑，法律不是解决所有问题的工具，当别的社会工具不能调节时，方才进入法律调整的空间，这应当是立法所恪守的底线，因此，并非所有涉及学校安全的事项都适合以法律规范的形式加以调整，力求规范的功能齐全，必然意味着功能的弱化。在现有的规范性文件中存在着许多不适宜以规范形式出现的内容，以2006年教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署制定的《中小学幼儿园安全管理办法》为例，其第四十三条规定：“教育行政部门按照有关规定，与人民法院、人民检察院和公安、司法行政等部门以及高等学校协商，选聘优秀的法律工作者担任学校的兼职法制副校长或者法制辅导员。兼职法制副校长或者法制辅导员应当协助学校检查落实安全制度和安全事故处理、定期对师生进行法制教育等，其工作成果纳入派出单位的工作考核内容”。第四十四条：“教育行政部门应当组织负责安全管理的主管人员、学校校长、幼儿园园长和学校负责安全保卫工作的人员，定期接受有关安全管理培训”。上述文本将原本属于建议、引导等的政策性内容纳入规范之中，混淆了法律与政策两种不同手段的存在疆域，无疑也降低了法律文本内容的规范性。

　　此外，上述规范性文件在文本中普遍使用“应当”这一表述，并以此作为主体与特定行为之间的逻辑联系。从法律规范的角度而言，“应当”用以指义务或责任，是一种义务指令。根据我国法学界关于法律规范分类的理论，法律规范可分为授权性法律规范与义务性法律规范（包括禁止性法律规范和命令性法律规范）[3]（p.34）。用“应当”表示规范所设定的条件与后果之间的逻辑关联属于义务性法律规范，但“应当”所引导的内容仅仅设定了法律规范的“行为模式”，而无法体现出一个法律规范的“后果”。如果没有附带特定的法律后果，该义务性规范仍存在着结构性缺陷。在法学领域内，“有效性（validity）”和“实效（efficacy）”是一对重要的概念，其中前者是指法律对于人们的行为所具有的一种约束力，它所表明的仅仅只是一种可能性；而后者则指法律的指引、约束功能得到了实际的实现[4]（p.31）。可见，法律的“应然有效性”并不等同于法律的“实然有效性”以及“法律的实效”。所谓法律的“应然有效性”是指一个法律规范具备了法律所应有的形式（如经过国家机关通过立法的方式予以颁布）就必然带有的规范、指引、约束人们行为的可能性。但是，这种约束的可能性仅仅处于一种“应然”状态，当“应当”只用来设定法律规范的行为模式，而没有给出一个相应的行为后果时，这一规则就无法实现它的“实然有效性”。

　　2、规范目的定位与逻辑起点不统一

　　立法目的与逻辑起点的确立直接关系到文本内容的设计。目的定位与逻辑起点的不统一，将导致文本的调整范围、责任主体、法律关系等方面存在诸多分歧。目前，我国有关学校安全事项的规范性文件，主要存在两个维度的立法，一是立足于结果意义明确界定责任归属，二是立足于行为意义规制学校的安全义务，前者属于主观的权利救济法，而后者属于客观的管理规则。

　　（1）主观的权利救济法

　　这类规范性文件以学生伤害事故的责任承担为逻辑起点，如教育部的《学生伤害事故处理办法》、《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》、《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》。这类规范性文件的立法目的在于，通过细化学生伤害事故的责任分担，以及处理程序实现对被伤害学生的权利救济。这一定位直接影响到规范性文件的文本结构和内容。以《学生伤害事故处理办法》为例，其文本内容主要包括六章，第一章总则，第二章事故与责任，第三章事故处理程序，第四章事故损害的赔偿，第五章事故责任者的处理，第六章附则。从文本结构而言，该部门规章属于典型的结果意义的事后责任认定法。立法的核心在于确定责任归属与实现权利救济。责任主体一般限于学校，是《侵权责任法》的特别法和下位法，属于民事部门法的范畴。

　　（2）客观的管理规则

　　这类规范主要有《深圳市学校安全管理条例》、《辽宁省学校安全条例》、《云南省学校安全条例》，以及《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》等。

　　此类规范以维护学校安全为逻辑起点，体现出客观化的立法目的[①]。在文本上体现为多方位的安全管理责任与义务主体。以2006年教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署制定的《中小学幼儿园安全管理办法》为例。作为部门规章，该规范是中央立法中有关学校安全唯一的专门性规范。其第一条规定，本规章的立法目的在于加强中小学、幼儿园安全管理，保障学校及其学生和教职工的人身、财产安全，维护中小学、幼儿园正常的教育教学秩序。该《管理办法》内容分为：第一章总则；第二章安全管理职责；第三章校内安全管理制度；第四章日常安全管理；第六章校园周边安全管理；第七章安全事故处理；第八章奖励与责任。从文本内容而言，主要涉及学校安全的范围，责任主体和各义务主体的义务范围，并着重规定了学校的责任和义务，以及事故处理的程序和责任追究机制。作为客观性的管理规则，该《管理办法》以学校安全的保障为立法目的和逻辑起点，而围绕着学校安全存在必然存在多个义务和责任主体。为此，第六条规定，地方各级人民政府及其教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当按照职责分工，依法负责学校安全工作，履行学校安全管理职责。并从第七条至第十四条分别对上述机构的安全义务作出规定。在法律性质上，这一规范属于客观的管理规则，在法律部门上归属行政法的范畴。

　　除上述具有鲜明差异的两种立法模式之外，还存在着介于两者之间的立法模式，如《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》、《宁波市学校安全条例》、《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》等，以《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》为例，立法目的为“预防和妥善处理中小学校学生人身伤害事故”[②]，内容包括：第一章总则、第二章事故的预防、第三章事故的处理、第四章事故责任的承担与赔偿、第五章法律责任、第六章附则。从文本而言，该规范内容涉及事前规制与事后处理两部分，并将学生人身伤害事故中校方侵权责任的认定等问题纳入事后处理部分，具有明显的管理规则与救济法相融合的特点。

　　考察我国有关学校安全的现有立法，法律属性十分复杂。一方面，各类规范的目的定位与逻辑起点不统一；另一方面，规范性文件的名称，或条文所直接表述的立法目的，与文本实质内容存在着非一致性。以《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》为例，其与《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》在名称，以及第一条所表明的立法目的基本相同[③]，但文本结构与实质内容存在很大差异。该条例包括第一章总则、第二章学生人身伤害事故的预防、第三章学生人身伤害事故的处理程序、第四章法律责任、第五章附则。其中，第二章学生人身伤害事故的预防中涉及教育行政机关、公安机关、卫生行政部门、环境保护行政部门等多个义务主体，而伤害事故的处理中，立法的重点在于明确处理程序，而非侵权责任的认定，因此，属于典型的管理规则。上述不一致导致有关学校安全的立法错综复杂、内容交织，不利于立法的协调统一。

　　二、学校安全的立法完善

　　鉴于当前的现状，加强立法，完善立法体系，提高立法技术是实现学校安全保障制度化的现实需求。

　　（一）颁布具有基准法性质的行政法规，填补立法的层级断代

　　从法律规范的体系化而言，在学校安全的立法完善中，首要的工作是制定一部功能与属性定位科学、合理的规范性文件--《学校安全条例》，明确其作为基准法的功能属性、行政法规的层级属性、客观规则的性质定位。以行政法规的形式统领学校安全规范体系，健全学校安全的规范体系。

　　1、以行政法规的形式规范学校安全事项是整合法律体系的必要手段

　　如前所述，我国涉及学校安全的规范性文件林林总总，相关内容散见于不同层级、不同地域的规范性文件中，虽数量众多，但并未形成一个内部严谨、一致、互为呼应的系统，存在着体系化不足，规范性文件层级断代，形散神也散的弊端，因此，弥补效力层级上的断代，通过颁布专门的行政法规来整合目前分散、零乱的立法现状，是实现体系化的当务之急。该行政法规应当定位为有关学校安全的基准性规范，其立法目的在于确定学校安全法律制度的基本内容。

　　由于学校安全涉及多个教育管理环节、多个事项，在立法上无法采用单一的、边界极为清晰的方式来回应学校安全这个多元的问题。因此，必须协调好该规范作为一般法与特别法之间的关系，作为下位法与上位法内容的统一，以及作为上位法给下位法留有的适度空间。在《学校安全条例》以专门立法的方式作出规范的基础上，进一步通过颁布地方性法规和行政规章的形式，进行细化和补充立法，以完善相关的规范体系，形成一套严密、完整、协调、统一的法律规范。

　　2、以行政法规的形式明确学校安全责任是落实学校侵权责任的前提基础

　　我国《教育法》和《未成年人保护法》将学校对学生的义务表述为“教育、管理和保护义务”， 2004年5月1日实施的最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条规定了学校对未成年人依法负有教育、管理、保护的义务，《侵权责任法》第三十九条使用的是“教育、管理职责”，但两者并无本质区别。与上述规定相对应，侵权责任法将过错作为学校侵权责任的构成要件，但根据立法的意图，此处过错的判断标准并非故意与过失这种主观心理，而是“学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责”这一客观标准，这一规定不仅符合过错客观化的发展趋势，也为进一步以制度化、规范化的形式明确学校的法定职责提出了新的要求。虽未明确授权，但上述客观归责的表述，使得以行政立法的方式明确“教育、管理职责”成为必需，也意味着对学校侵权责任规范权的分解，即赋予行政权通过行政立法的方式明确学校教育管理职责，并以此体现行政权对学校侵权责任制度构建的参与。虽然，在侵权责任法颁布之前，教育部《学生伤害事故处理办法》第九条对学校的教育管理职责作出专门规定，但由于立法技术的欠缺，存在着内容粗略、效力等级低等不足，基于上述原因，依据侵权责任法的相关规定，通过行政法规细化学校的教育管理职责也是界定学校侵权责任，落实校园伤害责任的前提。

　　（二）明确立法目的与功能定位，确定该行政法规的法律属性

　　确立立法的目的与功能定位是制度建构的基础，也是文本设计的逻辑起点，它决定着《学校安全条例》的法律性质，即是客观的管理法还是主观的权利保障法。

　　1、立法的目的选择与功能定位

　　任何一部法律都是特定法律思想、立法政策与一定的法律语言、文字结构相结合的产物。从立法学的角度看，法律是调整行为、维持秩序的抽象规范。这种抽象性决定了法律的活力必然附着于具体的实践，同时，法律规则所设定目标的实现也依赖于法律实践。基于抽象价值而无具体制度化内容的立法，无法发挥法律的规范效力。这种实践性决定了立法的务实本质和现实主义路径，而立法的务实要求立法必须从问题入手，立足于现实需求，以解决现实问题为出发点，强调法律的可操作性，也决定了立法目的与功能的确立是某一规范得以存在的正当性理由。

　　从目的与功能的角度出发，结合我国有关学校安全立法的现状，以及完善相关法律体系的现实需要，应当将《学校安全条例》这一行政法规定位为基准法，即规范学校安全事项的一般法。其立法目的在于确定学校安全法律制度的基本内容，实现学校安全管理的制度化。所谓一般法是相对于特别法而言的，在文本内容上，一般法是指在时间、空间、对象以及立法事项上作出的一般性规定，特别法则是适用于特定时间、特定空间、特定主体（或对象）、特定事项（或行为）的法律规范。作为基准法和一般法，其文本的基本内容应当以学校安全这一事项为核心，以防患学校安全事故为出发点，明确相关权利义务主体，确定特定法律关系的内容，规范法律责任的承担。在立法技术上要求做到大而不空、疏而不漏、全而不泛，从而形成一个简洁、清晰和逻辑合理的规则体系。

　　2、法律属性的确定

　　如前所述，立足于结果意义明确界定侵权责任，还是立足于行为意义规制学校安全义务，决定了两种不同立法模式的选择。这一问题也关系到《学校安全条例》的性质定位，决定了该规范性文件到底应当定位为主观的权利救济法，还是客观的管理规则。作为整合学校安全法律体系的基准性立法，其目的在于维护学校安全的客观秩序，立法目的与功能的确定决定了作为基准法、一般法的《学校安全条例》应以学校安全管理的制度化为核心，属于具有客观属性的行政管理法，而非单纯的主观权利救济法。虽然，选择行为规制与结果处理在立法逻辑起点与文本结构上有着很大的差异，但这种差异并不意味着相互矛盾与冲突，相对而言，以行为规制为核心的学校安全管理规则应具有更广泛的包容性，其中有关学校义务的规定正是确立结果责任的基础，也是对《侵权责任法》以学校是否尽到“教育、管理职责”，作为判断校方责任这一客观化、制度化归责标准的立法回应。

　　（三）合理确定文本内容，明确立法空间

　　在确定立法目的、功能与法律属性的前提下，作为管理规则，《学校安全条例》应当围绕着学校安全的维护，以管理的需要和环节为基础进行立法结构的构建，同时，为避免文本内容的空泛，应当合理界定该基准法的立法空间。

　　1、学校安全的内涵与范围

　　确定立法的空间首先必须明确作为法律关系客体的“学校安全”的内涵和范围。对此，目前立法的分歧较大[④]，主要体现为学校的范围如何确定，是否应当包括高等学校等，安全的内涵应当如何划定，是限于学生的人身安全，还是泛指教职工和学生的人身财产安全。一方面，作为学校安全的一般基准法应当具有内容的广泛和包容性；另一方面，又必须避免因过度宽泛而导致内容空洞缺乏针对性。鉴于目前学校安全问题主要集中于幼儿园、中小学，学校安全保障的核心在于学生的人身，因此，应当将“学校”的范围限定为“普通中小学、中等职业学校、幼儿园（班）、特殊教育学校、工读学校”，而“安全”的范围限定为“学校校园和学校周边环境安全以及学校组织的校外活动安全”[⑤]，从而以维护学校安全为基础，以学生人身安全保障为核心构建文本内容。

　　2、学校安全的义务主体

　　由于学校安全涉及多个管理环节与事项，因此，学校安全的维护并非学校这一单一主体所能够承担，这使得如何回应学校安全这个多元问题成为确定《学校安全条例》立法空间的关键点。一方面，对于这种多元职能交织的事项，试图设计一部规范包容所有相关主体的义务显然很难实现，也并非一切涉及学校安全的事项都适宜在基准法中得以规范；另一方面，将立法限定为单纯确定校方的安全义务，又过于狭隘，无法发挥该规范作为一般基准法的整合作用。基于这一原因，作为基准法的《学校安全条例》中必然存在多方义务主体、多重法律关系交织的特点。这种多重主体义务交织的局面，迫使立法时必须选择适当的规范性文件作为承载规范其义务的载体，如交通部门对学校周边交通的安全管理，到底应在道路安全管理法中加以规范？还是在《学校安全条例》中规范？笔者认为，对此，首先需要考虑该项责任是否能为其他规范性文件所包容，或以其他规范性文件加以规定是否更为适宜，如果回答是否定的，落实该安全保障义务则成为《学校安全条例》必不可少的内容。

　　总之，制定、颁布具有一般基准法性质的《学校安全条例》，根据学校安全保障的现实需要，确定该条例的立法目的、功能定位，理清学校安全义务主体之间的法律关系，填补责任空白，是完善立法体系、健全制度保障的基础。

　　【作者简介】

　　李昕，女，山西太原人，首都师范大学政法学院法律系副教授，法学博士。

　　【注释】

　　[①]《云南省学校安全条例》，第一条规定本条例的立法目的在于“保障学生、教职工和学校的安全，维护学校正常的教育教学秩序”。《深圳市学校安全管理条例》，第一条规定，为了加强学校安全管理，保护学生的人身安全，维护教育教学秩序，预防和处理学校安全事故，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　[②]《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》第一条规定，为预防和妥善处理中小学校学生人身伤害事故，保护学生和学校的合法权益，维护学校正常的教育教学秩序，……制定本条例。

　　[③]《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》第一条规定，为预防和妥善处理中小学校学生人身伤害事故，保护学生和学校的合法权益，维护学校正常的教育教学秩序，……制定本条例。

　　[④]《中小学幼儿园安全管理办法》第二条：普通中小学、中等职业学校、幼儿园（班）、特殊教育学校、工读学校（以下统称学校）的安全管理适用本办法。《辽宁省学校安全条例》第三条：本省行政区域内的普通中小学校、中等职业学校、特殊教育学校（以下统称学校）的安全管理，适用本条例。《宁波市学校安全条例》第一条：为保障学校安全，维护正常的教育教学秩序，保护学生、教职员工、学校的合法权益，积极预防、妥善处理学校安全事故，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。第三条：本条例所称的学校，是指国家或者社会力量举办的全日制中小学校、高等学校、特殊教育学校、各类中等职业学校等。

　　[⑤]《辽宁省学校安全条例》第二条：本条例所称学校安全是指学校校园和学校周边环境安全以及学校组织的校外活动安全。

　　【参考文献】

　　[1]孙笑侠.法理学导论[M]．北京：高等教育出版社，2004．

　　[2]张文显.对法律规范的再认识[J]．吉林大学哲学社会科学学报，2003（1）．

　　[3]沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，2000.

　　[4][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社，1996.