高等教育去行政化的基本问题及其对策---以法律规制为核心视角

【出处】《北京行政学院学报》2011年第3期
【摘要】国家在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出了“高等教育去行政化”的改革目标。何谓高等教育行政化？高等教育行政化有何影响？成因为何？在对以上疑问作出解答之外，更重要的问题在于如何将高等教育去行政化的改革转化为现实的制度设计。在这一过程中，要以政策手段和法律的手段作为推进改革的基本进路。毋庸置疑，作为核心视角的法律规制是改革成功与否的关键策略。
【英文摘要】In The Mid- and Long-term Plan for National Talent Development (2010-2020), which is promulgated lately, the state determined the reform aim of de-administration of higher education. What is the de-administration of higher education? What its effects and cause of formation? Besides answering such questions, the most important issue is how to change the reform into practical system. In the process of reform, several misconceptions should be avoided first. Further, policies and laws should function as main drive forces. Legal regulation is without doubt a key factor that decides whether the reform aim can be reached or not. In addition to the improvement of legislation, the research on soft law and the concept of governance also provide a particular angle to analysize this issue.
【关键词】高等教育；去行政化；基本问题；对策分析；法律规制
【英文关键词】Higher Education;De-administration;Basic Issues;Countermeasures Analysis;Legal Regulation
【写作年份】2010年
【中图分类号】C922.16
【文献标识码】A
【文献编号】1008-7621(2001)03-0086-07


【正文】

　　长期以来，我国的高等教育定位与发展存在着严重的行政化倾向。高校地位机关化、高校级别行政化、高校领导官员化、高校管理官僚化以及高校作风衙门化已经成为制约我国高等教育发展的重要阻碍之一。2010年的两会期间，高等教育去行政化的探讨一跃成为网络上探讨最为热烈的时事之一。于是，多年来森严壁垒的中国高等教育官样体制终于在这样一种貌似突然的背景下缓缓拉开了去行政化的改革序幕。

　　一、高等教育行政化的内涵、表现及其影响

　　（一）高等教育行政化的内涵及表现

　　对于高等教育行政化内涵，学界已有研究，但是绝大多数归纳是一种对于现象或特征的统一概括和描述，内在结构并不严谨。[1]笔者认为，所谓高等教育行政化，是指我国的高等教育体系中普遍存在的高等学校行政机关化以及高等学校管理行政化的制度特征或趋势。

　　教育部部长袁贵仁就曾指出，高等教育行政化倾向表现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，一是学校内部管理的行政化倾向。[2]这种认知从本质上揭示出了高等教育行政化倾向的主要方面。

　　首先，高校“官本位”意识强烈。学术权力的传统领域被大量侵蚀，高校各级领导人员相对于普通教授而言具有畸高的比较地位和权威。许多学者不再把主要精力放在学术研究之上，而是“不务正业”地醉心于追逐行政头衔，而已经获得一定行政职务的中层干部仍不遗余力地试图谋求更高的行政职衔。官样文化取代学术氛围渗透在高校的每一个角落。其次，高校行政级别繁多。全国一千多所公立高等学校在行政级别上被认为划分出了三六九等，学术的争鸣和发展不再是校际横向交流的主旋律，级别的相较俨然成为各高校所热衷的“奋斗目标”。学校的级别直接同行政人员的地位、待遇挂钩，而主要领导的产生也背离了传统的民主程序，成为教育行政主管部门的囊中物。再次，组织上“党政同构”，即实行以党委为核心的内部行政领导体制，形成“党指挥行政，行政指挥学术”的怪异管理格局。学术自由、大学自治的现代大学基本原则被最大限度窒息。最后，管理和决策背离民主与科学原则。当前我国的高校中“行政首长、学术领袖不是经过大学共同体自发民主产生的，而是经过自上而下的权力运作出现的。……科研经费的申请、划拨方式完全是行政主导。行政性科研支配申请划拨方式则使得行政官员定科研题目……教学内容的安排，学科体制的确定，教学体例的设定，甚至于研究生招生考试科目的确定，大学教授是没有发言权的，这一切都是由学校及其教育行政主管部门说了算。”[3]

　　（二）高等教育行政化的影响

　　高等教育行政化产生的影响（尤其是负面影响）无疑是广泛而深刻的。根据学者的归纳，它至少已在“官本位”思想泛滥、滋生学术腐败、造成机构臃肿、滋长浮夸与不实之风[4]等方面起到了巨大的推波助澜之效。笔者谨选取其中较为重要或者更加深层的问题进行一般性分析。

　　第一，高等教育行政化导致高校管理体制由“教授治校”转变为“官员治校”，从根本上违背了现代大学的基本理念。“教授治校”作为一种典型的社会自治，它是指大学作为一个社会组织，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。目前在世界各国，大学自治已是公认的惯例，意大利甚至在宪法第33条对“大学自治”原则作了明文规定[5]。大学自治的核心内涵在于学术至上，因此作为学术代表的教授全体对大学的治理权就成为大学自治的基本实现路径。然而反观我国现行的高等教育制度，大学的主要事权、财权均集中在本应扮演学术权力辅助角色的行政权力领域，而行政权力却又被紧紧掌握在严重官僚化了的校党政领导手中，教授治校的美好初衷遂被迫蜕变为官员治校的现实。

　　第二，高等教育行政化导致大学领导层于有关政府部门之间形成人事机制的互通，使得本应作为管理者的官员和本应作为学者的大学领导获得了便宜的角色互换平台。这就形成了应然角色于实然角色之间的错位。一方面，不懂学术、缺乏高校管理才能或经验的政府官员仅凭上级教育行政部门的一纸任命便得以充任大学的校长、书记等重要管理职务；另一方面，原以学术为业的教授、学者在晋升为高校管理层之后就进一步获得了到相关政府部门任职的可能，实现“学而优则仕的飞跃”。更为重要的是，这种期待可能使得现任的大学领导逐渐把精力和关注焦点转移到如何实现“地位提高”之上，从而极大忽视学校本身的建设与发展。

　　第三，高等教育的行政化人为造成大学之间出现等级差异，进而形成阶层的分化，引发有限的教育资源加速向“高等级”高校不合理汇聚，最终导致高等教育发展的失衡与分化。高校之间行政级差的形成，一定程度上造成了高等学校评价体系的紊乱。在级别分化的驱动下，对大学的评价标准很容易由单纯的学术科研水平转为行政级别高低，认为级别高与是否是一流大学划等号者大有人在，失衡的定位将会使高校一步步丧失获得进一步发展的客观依据，最终成为影响整个高等教育水平提高的重要障碍之一。

　　第四，过强的行政化色彩阻碍了大学的学术发展，简单的政治手段治理窒息了学术自由与空间。正如有学者指出的：“（当前大学）科研经费的申请、划拨方式完全是行政主导。行政性支配申请划拨方式则使得行政官员定科研题目，教授不得不投其所好；而行政主导的科研题目往往不是真问题，而是假问题。教学内容的安排，学科体制的确定，教学体例的设定，甚至于研究生招生考试科目的确定，大学教授是没有发言权的，这一切都是由学校及其教育行政主管部门说了算。”[6]原本开放、理性的学术权力运行规律，被“申请——审批”的简单行政管理模式所取代，而这种行政管理模式的实际运行又被基本不介入学术的“职业官僚”所操控，那么学术个性与自由被无限压制也就不足为奇了。

　　第五，高等教育行政化使高校内部不同利益者之间矛盾激化，打破了学术权力与行政权力原本和谐的态势，使高校逐渐丧失赖以安身立命的核心竞争力。高等教育行政化使得高校行政权力广泛侵入学术自治的传统领域，滋生了严重的学术腐败——滥评职称、滥发文凭、教学科研质量评估中造假、在课题与硕博授予权等纯学术事务上吃请收受等等现象在行政化的阴霾之下“乱哄哄你方唱罢我登场”，使高校保守社会非议的同时也逐渐丧失了“学术纯粹”这一赖以安身立命的核心竞争力。

　　二、高等教育行政化的成因浅析

　　笔者谨从如下几个方面对高等教育行政化的成因作一浅析。

　　第一，在我国特殊体制下形成了事业单位行政化的特点，而作为事业单位重要组成部分之一的高等学校亦不能“免俗”。[7]但是，即使是机关单位，也不是在所有的社会活动中都具有强烈的行政化色彩，而作为事业单位的高等学校的行为模式更是可以区分为普通民事行为和行政化行为两种。当实施普通民事行为时，根据《高等教育法》第30条第二款，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，因此这类行为本质上并无所谓的行政化色彩；当高等学校实施教育法和高等教育法授权的行为时，由于得到了行政法律的授权，因此这类行为就披上了“行政行为”的外衣，高等学校也就被笼罩在“行政化”的朦胧之中。这种朦胧被进一步地误解、扩大、泛滥，最终成为高等学校行政化的重要因素之一。[8]

　　第二，我国高等学校的任务是提供公共的高等教育资源，行政化有利于制度运行效率的提升，故成为主管行政部门和高等学校本身的不二选择。传统的行政体制依靠一种“命令——服从”的简单逻辑作为其正常运行的基础。这种模式在我国当前的高等教育制度中被极大借鉴、发展，使得高等教育主管机关与高等学校之间、高等学校同高校教师和高校学生之间也形成了“命令——服从”的具备典型行政管理特征的“上下级”关系。行政化模式与现实的开放化、多元化需求形成了尖锐的对立。

　　第三，如果说前两点原因分别是高等教育外部行政化和内部行政化产生的主要原因，那么高校内部党政同构的管理模式和管理传统就成为高校行政化的确定者和深化者。《高等教育法》第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成”，确立了党政同构管理模式的基础。虽然高等教育法同时指出党委要“支持校长独立负责地行使职权”，但在实践中，这一点极少被提及，而“统一领导学校工作”实际上牢牢确立了高校党委的权威。而“政治领导”是我党主持各方面工作的基本手段，因此高等学校管理的每个细节都被注入了“政治性因素”——当教授的遴选、校长（院长）的产生、学科建设方案的确定等学术工作都以党委的审批为最终的实现要件的时候，行政化的色彩也就自然形成了。

　　第四，高等教育的行政化有利于党和国家意志对学术界实现直接的渗透和影响，从而把握前沿学术乃至社会主流文化的发展方向。从公共治理的角度而言，执政党和国家政府需要对本国的学术发展方向和社会主流文化走势进行精微的把握和良好的操控，而在现代社会，最为重要的学术成果和主流文化几乎都产生于高等学校中的知识精英群体。[9]因此，掌控了高等学校，就等于获得了实现全国文化治理的钥匙。而实现这种掌控，最为简单、直接、有效的方式就是通过传统行政手段对高等学校进行全方位的管理。从某种程度上而言，行政化正是为了契合这种治理需求而作出的选择。然而，需求的正当性并不能自然证成措施的合理性。当这种人为的行政化控制突破了应有的边界，而逐渐对学术领域本身形成过多过深的渗透的时候，就会产生极大的反作用，极大窒息高等教育乃至整个学术的发展。

　　第五，从更深层的角度来看，行政化是高等学校内部行政权力与学术权力配比长期失衡并加剧扩大的结果。高校内部历来存在学术权力和行政权力两种相互配合、相互制约的权力体系。前者是高校权力体系的传统主流，担负着高校实现高等教育、科学研究、学术发展等基本职能，而后者最初是作为保障学术权力顺利运行的配合角色出现的，其本质是为学术权力提供良好的实现空间与实现环境。然而，由于复杂因素的综合作用，我国高校内部的行政权力逐渐高扬而学术权力则日益式微，最终在权能上形成了巨大的“反向差距”。

　　第六，最后一个现实的考量在于，高等学校行政化得以用行政标准区分大学的层次和品级，进一步催生了两种不合理的现象。第一，目前我国高校具有何种行政级别、是否进入“211”工程、“985”工程、“111”工程等一系列相关“特惠阶层”准入的审批，完全掌握在教育行政部门手中。一方面使得入围高校的既得利益优势得以进一步确定，另一方面在现实中人为阻塞了一般高校发展步入重点高校行列的制度通道。第二，高校行政级别的确定使得高校领导与政府官员获得了一个共通的级别评价平台，最终形成了这两种截然不同的身份的相互转变的制度通道。一方面，行政官员们在平级调动的虚掩下“空降”成为高校领导，另一方面，高校管理者纷纷利用特定的制度空间跻身政坛实现学者向官员的蜕变。

　　三、高等教育去行政化的对策分析

　　（一）高等教育去行政化的基本进路

　　探讨高等教育去行政化的基本近路的前提，是明确高等学校的性质和地位。鉴于前文的讨论和分析，兹对于该问题简述如下。首先，高等学校是具有公共服务职能的事业单位，在特定事项具有行政法律规范的明确授权。此时，高等学校的对外行为应视同为行政行为。这是应当继续保留的行政化色彩。其次，“部分保留行政化色彩”并不必然意味高等学校对行政机关序列的参照具有合法性与合理性。因此高等学校应保持同行政机关的彼此间相对独立。再次，高等学校在行使非法律授予的行政权力时，作为普通的事业单位法人出现，其行为受民事法律关系的调整。这是去行政化的重要领域之一。最后，在高等学校内部，其内在行政部门行使有关行政权力源于本校组织制度的规定，而非行政法律规范的授予，其权能不具有国家行政权的属性。这是去行政化的重要领域之二。由此便引出了高等教育去行政化的两个基本进路——政策手段和法律手段。

　　就政策手段而言，其对于高等教育去行政化的意义主要存在于如下三个方面。第一，它为整个高等教育去行政化改革提供了适宜的宏观背景和环境。《纲要》的问世，标志着国家以政策手段启动高等教育去行政化改革的开端。其对于基本问题和相关问题的泛化的规定，实质上为这场深远的教育体制改革提供了一个良好的政策环境，标志着高等教育去行政化改革已经上升为一种切切实实的“国家意志”[10]。第二，它为高等教育去行政化改革提供了具体的思路。虽然《纲要》对于这场改革只一语带过，但可以预计的是，在具体实施的过程中，国家还会相继出台更为细化、更具实践性的具体配套政策，从而形成一套主次有别、位阶有异、详略得当、先后有序的完整的政策体系，为整个改革构建一幅完整的政策规划图。第三，政策手段还将成为法律手段的有益补充。众所周知，法律手段权威性有余而灵活性不足，政策手段则恰恰能够弥补法律手段的这一劣势，确保其积极效用能够得到最大程度的发挥。

　　法律手段对于高等教育去行政化的意义也可归纳为三个方面。第一，充分运用权威性和人民意志的广泛代表性，将高等教育去行政化改革的具体原则、最终目标以及改革成果用法律的方式确认下来，为改革的基本或核心问题注入必要的权威。第二，对高等教育去行政化改革的政策措施进行必要的确认、监督和审查，确保整个改革进程得以在法制的框架下逐步推进，以最终实现较为完善的高等教育法律制度框架。政策手段的灵活性和时效性是确保改革成功的关键因素之一，但往往也容易成为滋生违法操作行为的温床。传统的法律监督作用能够很好的防止此类现象的发生，确保高等教育体制改革与社会主义法制建设的良好兼容性。第三，法律能够及时、有效地预防和解决高等教育去行政化改革过程中发生的各种纠纷，充分发挥定纷止争的作用，进而成为保障改革顺利进行的首要的利益协调手段。

　　至于政策手段与法律手段孰轻孰重的问题则不能妄下定论。实际上，能够在面对改革过程中涌现出不同问题之时准确地选择最为恰当的行为方式，灵活地将两种手段进行有机地搭配组合，才是实现改革最终目标的正确之道。当然，从崇尚社会主义法治的大环境和防止政策性反复的角度来说，法律的规制无疑将占有重要的地位。

　　（二）法律规制视角下的高等教育去行政化

　　笔者兹就其中较为具有代表性的几个问题进行浅析。

　　首先，以教育法、高等教育法为代表的教育行政法律规范对于大学自治、教授治校等原则进行立法层面的确认。第一，以上两个原则是现代大学的基本特征，要构建符合时代发展趋势的高等教育体制，就理应在法律上对其加以予以确认。从目前世界各国大学体制而言，英、法、德、意等国崇尚高度的学术权威，而美国虽然体现出较强的行政化特征，但这种行政化一般是从学校内部管理的角度而言的，并不具有典型的政府色彩。因此，大学自治、教授治校等原则是当今世界通行的大学体制模式[11]（或曰“现代大学制度”）。我国有必要借助法律的权威将这些原则确定下来。第二，大学自治、教授治校等原则是《纲要》核心精神的自然衍生，符合政策走向和改革趋势。《纲要》第十三章第38条实际上就从另一个侧面承认了大学自治、教授治校等原则的合理性和必要性。而有关法律对上述原则的吸纳，有利于确保以《纲要》为代表的高等教育去行政化改革有关政策的贯彻和落实。第三，现行相关教育行政法律规范对此类原则规定的缺失，一定程度上造成了加剧了当前的高等教育行政化倾向。此外，必须要明确的一个问题是，高等学校实施自治的空间亦需要相关法律的明确规定。一方面，法律要明确地划定高等学校自治权的范围，无限的自治是非自治，国家对于重要事项的宏观把握能力不能因大学自治的实现而被忽视；另一方面，法律要对于高等学校特定的权力授予进行明确的规定，因为在授权的范围内，高等学校将以特殊的行政主体身份向社会提供高等教育服务，这类行为具有典型的行政行为特征，既是去行政化的例外，又是司法监督的主要对象。

　　其次，通过相关组织法确认高等学校与政府机关的相互独立。现行的相关立法（尤其是组织法）并未明确禁止对高等学校划分行政机关别等行为，故立法本意并非支持这种推动高等教育行政化的做法。但是本着“法无明文规定不为过”的原则，这种回避主义的立法模式却在实践中为各级教育行政主管部门实施高等教育行政化提供了不应有的制度空间。因此，虽然教育部将高等学校划定行政级别、中组部对副部级高校主要领导直接任命等行政化行为并不适宜，却也很难受到相关法律的有效规制。笔者认为，从组织法层面审视高等教育去行政化问题可从如下两个层面着眼。第一，从国家组织法的层面对高等学校体系独立于行政序列的事项进行明确确认。总的说来，在国家组织规范领域，除了保留高等学校与相应教学与行政主管部门的隶属关系之外，对于其他有关高校的身份、地位、性质的问题都应作出明确的回应。第二，从高校内部行政组织机构的规则看来，虽然各校的实际情况千差万别，很难在法律层面规定一个统一的、细致的、普适的制度框架，但是至少应当对于校内行政管理的基本问题作一明确。一方面，对于现行不适当的规定就行修改。如《高等教育法》第39条确定的“校党委书记统一领导学校工作”的体制就已经与高等教育去行政化的改革格格不入。应当通过修改此类规定，将党的统一领导与学术事务的处理逐渐脱钩，在党的监督体制之外建构全新的内部监督和外部监督模式。另一方面，在《高等教育法》第四章《高等学校的组织和活动》中增加有关高等学校内部行政部门性质、地位、设立、职权、监督等基本问题或基本原则的规定，既给予各高校足够的自主空间，又得以在源头上窒息高等教育行政化的存在的法律空间，防止改革进程出现反弹。

　　再次，充分发挥行政诉讼法的应有作用，建立充分、有效的外部监督或司法监督机制，从而对高等教育行政化的倾向产生有效的抑制作用。长期以来，高等学校是否具有行政诉讼被告资格一直是困扰理论界和实务界的难题之一。立法的上的缺位、理论上的莫衷一是和司法实践中截然不同的处理方式极大制约了行政诉讼法对于高等学校有关行为监督作用的发挥，也在一定程度上使得与高等学校发生纠纷的相对人无法获得及时有效的司法救济。第一，应当明确的是，问题产生的根源来自于行政诉讼法自身规定的不明确性，因此全国各地才会出现诸多对于相关纠纷同案不同理、同案不同审乃至同案不同判的现象。是故问题的解决应当从行政诉讼法的修改着手。第二，对于高等学校的外部行为，应当根据有无明确的行政法律授权为标准做严格区分。一方面，凡是高等学校根据行政法律的授权而对外为特定行为而与相对主体产生纠纷的，应把高等学校视为基于行政授权而获得了行政主体地位，适用行政诉讼的有关规定进行监督与救济。[12]例如，一般情况下，高等学校在招生过程中违反相关法律规范甚至自定规范（如招生简章）造成被招收者及其他利害关系人利益受侵害的，得主张依照行政诉讼程序解决[13]。另一方面，高等学校对外行为不具有行政法律规范授权的，应当按照《高等教育法》第30条的规定，视同为普通事业法人，适用民事法律规范进行规制。第三，对于高等学校的内部行为是否应纳入司法监督范围，也应区分不同情况进行讨论。根据行政关系的一般理论，属于特别权力关系范畴的行政法或类行政法现象排除司法的监督作用[14]。因此一个简单的逻辑是，高等学校内部管理关系中属于特别权力关系范畴的，则排斥行政诉讼法的适用，只能通过内部申诉的制度解决；反之，则应当适用行政诉讼的监督救济机制。对于是否属于特别权力关系范畴的标准问题，学界尚无通说。笔者认为产生于德国1972年一项判决中的“重要性理论”具备充当这一标准的可能[15]。

　　最后，软法、治理与高等教育去行政化。在研究高等教育去行政化的法律规制的时候，行政法学界两个新兴的思潮也应引起了笔者的注意。它们一个描述了高等学校内部行政管理问题的行政法学回应，一个勾绘了高等教育去行政化乃至整个政事分开改革的全新行政理念。

　　关于软法规范与高等教育去行政化。软法指的是那些不以国家强制力为实施的保障，但却在行政过程中发挥了接近或类似于制定法的规范作用的规制现象的总称。软法在我国的行政领域长期存在并一直发挥着重要的影响，但对其价值的系统探究却是从近几年才开始的。具体到本文的论域中，我们惊讶的发现，长期以来在高等学校治理方面发挥了重要作用、却没有明确的行政法律依据的众多规范现象，竟然无一例外地属于软法的基本范畴。虽然对于“软法究竟是不是法”的问题至今仍存在争论，但是这种论域上的契合无疑会为我们解释高等教育行政化的成因与内在架构提供一个全新的分析视角与分析框架。基于此，笔者谨述如下几点粗浅的认识。第一，高等学校行政化的产生表面上是基于行政法律（尤其是教育行政法律）体系的不完整，实际上是由大量的诸如内部规则、制度惯性、管理理念等软法现象为内在表现形式的。这种软法现象的大量存在，已经在全国范的高等教育体制内形成了一致。它在现阶段虽未与制定法产生明显的冲突，实际上却已经在我国高等教育制度的发展进程中产生了一定的阻碍作用。第二，如果说大量软法现象的存在是导致高等教育行政化的可能性，那么长期以来对于这些软法现象缺乏关注、研究乃至应对则是导致高等教育行政化的必然性。高等教育体制中存在的政法惯例（如法院对“学生诉高校“类案件的传统排斥）、公共政策（如国家教育行政机关对高等学校评定行政级别）、自律规范（如高校内普遍存在的校规、校纪）、专业标准（如高等学校招生中对于录取条件的设定）以及弹性法条（如《高等教育法》第30条对“校党委书记统一负责全校工作”的规定最终演化成为党政同构的行政化特征），高等教育行政化的特征已经完全覆盖了软法论者对于公域软法主要渊源的所有归纳[16]。这种空前的吻合足以引起学者的关注。第三，对于以上现象，应当如何应对？基本的思路至少有二，一是加强制定法的充实与完善，限制软法的作用空间，将其带来的随意性降到最低；二是加强对软法规范本身的研究，引导软法规范与制定法及高等教育去行政化改革的主流趋势相一致，在限制消极因素的前提下将软法规范的积极作用充分释放出来。

　　关于治理理念的勃兴与高等教育去行政化。在当今经济全球化和政治民主化的背景下，行政的理念也在发生变化，传统意义上的政府统治（即“管理”government）正在逐步转化为具备更多民主精神和参与要素的“治理”（governmence）。所谓治理，是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要[17]。随着人类社会和文明的发展，传统行政管理领域中的许多事项逐渐发展成为政府管不好也管不了难题，于是公共治理与社会行政作为一对相互呼应的概念得以逐渐兴起。这个过程的一个主要表现在于，政府逐渐削减自己的传统行政权力范围，除了对国家行政关键领域仍保持绝对的管理权威之外，开始将一些提供社会公共服务的职能分离出来，交给具备一定资质的组织、机构来独立行使，使之参与到公共服务的活动中来。这一公共服务的过程只在宏观上受到政府的调控监督，而细节规范则完全由行业或组织自身自行设定。在我国传统的高等教育体制中，国家教育行政部门一贯推行“家长式”的管理模式，高等学校的自主权被限定在一个极小的范围内。虽然这种体制在计划经济时代体现出显著的优越性，但在市场经济时代却呈现出巨大的阻碍作用：一方面高等学校被法律赋予了独立的法人地位，另一方面却在人事、组织、财政等诸多方面依然牢牢受制于教育行政部门的操纵。更严重的问题在于，教育行政部门这种顽固的操控思想非但没有为高等教育制度的发展指出一条光明的康庄大道，反而促使高等学校纷纷背离了大学自治、学术至上的基本原则，披上了浓重的行政化乃至官僚化色彩。鉴于此，在治理理念迅速勃兴的今天，需要教育行政部门转变观念，敢于放手，一方面将高等学校推离行政的母体，另一方面把掌握多年的治校权物归原主，切实保障高等学校独立的法人地位，以实现高校群体多样性、多元化的协调发展态势。这种思路具体到当前实践中，不正是《纲要》明确提及的高等教育去行政化改革么？从这个角度而言，这场改革的对象不仅是高等教育体制本身，甚至还具有还原到整个政府管理体制改革的大背景之中的可能。从这个意义上说，高等教育去行政化改革实际上就是主流行政理念由传统的管理到治理的转变过程在高等教育体制演进过程中的具体体现，治理的理念也理应被贯彻到作为高等教育去行政化改革构成要件的政策、文件尤其是法律规范体系之中。




【作者简介】

熊文钊，中央民族大学法学院教授、博士生导师，法治政府与地方制度研究中心主任；郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。本文原载于《北京行政学院学报》2011年第3期，请以发表版本为准。



【注释】
[1]如有学者认为其是指：“行政权力主导一切，高校的组织序列由行政权力来划分。校长的产生类似于行政官员的任命。高校的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制、决策管理等方面呈现与行政机构相似的特征。”参见梁山：《高校泛行政化现象探析》，载《纺织教育》，2007年第5期，第4页。
[2]新华网：《中国高等教育“去行政化”之路》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/04/content_13098383.htm，2010年3月12日访问。
[3]梁山：《高校行政化现象探析》，载《纺织教育》，2007年第5期，第5页。
[4]参见吴伟：《我国高校行政权力泛化问题探析》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版），2009年第1期，第119页。
[5]张献勇：《不同语境中的高校行政权力探析》，载《山东社会科学》2008年第12期。
[6]梁山：《高校泛行政化现象探析》，载《纺织教育》，2007年第5期，第5页。
[7]对于高等学校的事业单位属性，法律上并无明确的规定。但是传统上历来作此认定。正如有观点指出的：“自京师大学堂诞生之日起，中国的大学即与官方（政府）有着密不可分的关系——从学校的设立、财政来源到招生机制等，无不渗透着官方的力量。故而在我国理论界，学校历来被视为‘事业单位’。”参见洪发胜：《高校自治与行政诉讼——高校双重身份的平衡》，载《法制与社会》2008年5月（下），第171页。
[8]事实上，许多事业单位都具有行政化倾向，高等学校并非个例。正如有学者指出的：“被定性为事业单位的某些组织，有的与行政机关无任何实质差异，如保监会、证监会，有的则领取企业法人执照，如各种出版单位。”参见苏力、葛云松、张守文、高丙中：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社1999年版，第97-102页。转引自沈岿主编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第81页。笔者认为，宏观层面上事业单位行政化的形成，与政府组织规则的欠缺、事业单位转制等诸多更为复杂、深层的因素相关联，而高等学校行政化的原因则相对单纯得多。
[9]根据中国科学技术信息研究所中国科技论文统计结果的数据，1999-2008年期间，高校发表的国际论文，从2.8万篇增加到20.5万篇，增长了6.3倍。并且，在全国发表国际论文中，高校的比例不断上升，由72％上升到85％。同期我国国际论文发表数量占国际论文总数的比例，从2.5%增加到11.5％，位次相应地从第9位上升到第2位（仅次于美国），主要功劳在于高校。陈叶军：中国农大校长柯炳生：《大学仅仅去行政化是不够的》，载人民网·理论频道，http://theory.people.com.cn/GB/41038/11127178.html，2010年3月14日访问。
[10]全国政协委员、南方科技大学（筹）校长朱时清在接受采访时就明确表达了这一立场。参见《朱清时称高等教育去行政化成为国家意志》，腾讯教育网http://edu.qq.com/a/20100307/000012.htm，2010年3月14日访问。
[11]参见章晓莉：《高校行政权力与学术权力博弈机制的探讨》，载《黑龙江高教研究》2008年第7期，第7页。
[12]在我国台湾地区，实施了相当一段时间的“大法官释字382号”解释关于“学校做出对学生开除、退学等影响受教育权的处分时，这一决定可以被诉”的规定于2011年1月17日被“大法官释字684号”解释所取代，新解释将学校行为的可诉范围进一步扩大——不仅包扩受教育权，也包含了其他基本权利，实现了有权利即有救济。但也有学者对这一解释所具有的侵害大学自治的可能提出了担忧。
[13]关于公立高等学校招生过程中的纠纷解决问题，具体可参见沈岿主编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第83-91页。
[14]参见翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学丛书编辑委员会1990年版，第132页。
[15]“重要性理论”认为特别权力关系可以分为重要性关系和非重要性关系，只要涉及公民基本权利的事项，必须由立法者以立法的方式而不能由行政权自行决定。参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2006年版，第169-170页。根据这一理论，高校对内部成员（主要是教师、学生）给予一般性处分的，排除司法监督介入的可能，但若处理行为直接影响了该成员的重要权利（典型的如开除、不予学位等）的，则属于行政诉讼的受案范围。
[16]这六种对软法渊源的归纳参见罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第189-203页。
[17]俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第31页