行政审判现状与对策

行政诉讼是由社会弱者对管理者的诉讼，以法律上严格、全面的保护措施维护自己合法权益，是我国的一项有效的公法制度。在国家行政机关侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，与公民、法人或者其他组织发生行政争议时，将案件提交人民法院，通过国家的司法权来监控行政权，保障和发展人权，维护行政秩序。双方当事人平等地站在法律面前，由人民法院依照法律对争议的行政案件进行审理裁判，从而彻底解决行政纠纷。但与民事、刑事审判相比，目前行政审判仍处在困境中，举步维艰。如何彻底扭转这一被动局面，尽快走出当前行政审判工作困境，成为摆在我们面前的一项重大课题。

　　一、行政审判存在的问题

　　自人民法院成立行政审判庭以来，从依照相关法律、法规和政策审理极少的案件，到《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，各类型行政案件纷纷进入诉讼，行政审判取得了重大进展，同时也为促进依法行政作出了巨大努力，取得了一定成就。但一直以来行政诉讼作为人民法院三大诉讼之一，与民事诉讼、刑事诉讼相比，由于受法院内、外部环境诸多因素的困扰，发展缓慢或者说徘徊不前，如笔者所在法院每年行政案件数量就不超过10件。一方面公民的维权意识在提高，行政纠纷日渐增多，但行政审判案源却不见增加；另一方面行政案件难度大，干扰也大，致使行政案件质量不高，行政相对人望而却步。笔者通过对所在法院近几年审理的行政案件的调查分析，发现行政审判存在以下几个方面的问题：

　　（一）当事人行使诉权的保障机制不健全

　　最高人民法院院长肖扬曾经说过，在中国开展“民告官”的行政审判是一个了不起的历史跨越。任何一个国家，其民主法制建设都要经历一个或长或短的历史进程，处在依法治国进程中的每一个人，都应该有一份崇尚法律文明的使命，如果我们每个人都能掌握并运用好《行政诉讼法》，行政诉讼权利的行使得到充分保障，那么，加快我国民主法制建设的进程将不再是一句空话。然而，在目前的中国，保障当事人很好地行使行政诉权的渠道还不畅通，保障机制也不很完备，主要表现在在：

　　1、当事人诉讼意识不强。我国《行政诉讼法》颁布初期，行政诉讼案件逐年增加，然而近几年来，当事人对行政诉讼的热情在下降，相反行政机关申请人民法院强制执行的非诉讼案件则成倍增加。其原因很多，但主要是有的当事人由于受封建传统意识的影响，不同程度存在“民不和官斗”、“屈死不告官”、“不惹官非”等观念。总认为“官官相护”，大凡与“官府”或者“长官”打官司，凶多吉少，弄不好惹得一身“骚”，视“民告官”为畏途，对行政机关在执法时侵害其合法权益的行为不愿意或者不敢到人民法院进行诉讼；有的当事人在自己的权益受到行政机关的损害后，觉得自己势单力薄，对行政诉讼顾虑重重，还怕胜诉后行政机关日后报复；有的当事人不知我国《行政诉讼法》的本质是着力保护公民、法人或其他组织的合法权益，制裁违法的行政行为，维护和监督行政机关依法行政，同时，促使其履行相应的义务。不了解法律对行政诉讼的时效规定，在法定期限内不提起行政诉讼，而失去启动司法程序解决行政争议的机会，使自己的合法权益得不到法律有效保护。

　　2、法院立案时审查过于严格。由于行政诉讼的特殊性和被告的特殊地位，法院在审查是否立案显得很小心，主要考虑到与当地行政机关的种种关系，以及法院工作环境等。即使相对权利人的起诉符合法律规定的立案受理条件，也并不一定马上立案受理，通常是在与行政机关进行所谓“通气”“协调”后才立案受理。在审查那些影响大、涉及行政机关切身利益，党委政府关注的热点、敏感案件时，常去审查相对权利人起诉中的问题，找一些理由让其放弃行政诉讼，即使法院立案受理也要层层请示汇报。

　　3、忽视双方当事人地位平等性。法院庭审方式的改革，行政审判实行控辩式诉讼已是大势所趋，但现阶段纠问色彩仍然较浓。审判人员在庭审中常常不自觉地对双方当事人进行纠问，有时还针对原告的起诉是否合法进行调查，忽略了行政诉讼审理的重点和核心是被告的具体行政行为，违反了行政诉讼是对被告具体行政行为合法性审查的原则。在辩论中行政机关也不习惯与原告辩论，常以管理者的身份进行“纠问”，给人的感觉不是在审行政机关具体行政行为的合法性，而是在审原告行为的合法性。

　　（二）行政行为可审查范围狭窄

　　可诉的行政行为范围，简单来说就是受案范围，是行政诉讼程序启动非常重要的条件之一，只有属于受案范围的行政行为才能启动行政诉讼。行政诉讼法对于一些不是显而易见的行政行为可否进入诉讼程序规定很模糊，导致受案范围之争不能通过司法审查方式转化成可实体审查之争。

　　1、受理案件范围的局限性。受案范围是行政诉讼制度的核心内容之一，它反映了行政权利受司法审查的范围和程度，也决定着当事人的诉讼权利可以得到司法保护的范围和程度。准确界定受案范围是保护当事人诉权的首要问题。《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中，对行政行为只涉及具体行政行为，而不对抽象行政行为进行调整，原则上限制了人民法院对行政行为的合理性进行审查的权利。特别是一些与行政管理相对人息息相关的抽象行政行为没有纳入行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。如地方政府作出的侵犯行政相对人权益的非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，当事人有意见起诉也无法律、法规依据。

　　2、行政审判审查滞于表面。根据我国《行政诉讼法》及相应的司法解释的规定，行政诉讼的根本任务是审查具体行政行为的合法性，而不审查行政行为的合理性，这是行政审判的一项原则。而这一司法审查权有限原则在司法实践中导致法院发现具体行政行为明显不合理，又无法予以纠正。法院依法裁判后，行政相对人难以接受这样的裁判结果，对司法公正产生怀疑。

　　3、裁判文书说服力不强。裁判文书是法院审判活动的最终产品，质量的好坏关系法院的形象。行政案件裁判文书还存在公式化，说理不够充分，特别是对行政机关败诉的案件，为了回避某些敏感问题，顾及诸多因素的影响，法律文书说理很含糊，裁判理由也未加阐明，不能做到让行政机关赢得堂堂正正，相对权利人输得明明白白。

　　（三）独立行使行政审判权难以全面实现

　　人民法院独立行使审判权是我国宪法赋予法院的神圣职责和权利，是诉讼制度中的一项基本原则，这一原则精神在行政诉讼中有着特别重要的意义。因为在行政诉讼中，被告一方总是国家行政机关，行政机关与人民法院同为国家机关，但行政机关在事实上拥有许多可能影响人民法院独立行使审判权的手段，而表现为行政权优于司法权。由于行政诉讼所要解决的是行政机关与行政管理相对人之间的纷争，一旦发生诉讼纷争，行政机关会通过各种方式向主持审判的人民法院施加压力，且这种压力又与一定的物质利益联系在一起。因此，行政诉讼中外来干涉的广泛、严重和复杂程度远远超过民事诉讼、刑事诉讼。

　　1、受行政机关的影响较普遍。由于人民法院审判的行政诉讼案件，触及行政机关的切身利益，而在我国现行的法院管理体制下，人民法院的很多实际问题有求于行政机关，在行政审判中也就无法摆脱庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常是“心有余而力不足”。在此情况下，法官想方设法作相对人思想工作，动员放弃起诉权或者违反行政诉讼原则进行所谓的“协调”来维护行政机关的利益，导致行政审判案件虽少，但撤诉率较其他诉讼撤诉率高的现象存在。

　　2、公开审判透明度不够。公开审判制度是反映司法的文明，提高审判透明度，提高办案质量，同时有利于当事人充分行使诉讼权利，有效防止限制当事人行使诉权现象的发生，更好地保护当事人的实体权益。但在行政诉讼中，仍存在暗箱操作的现象，法官为了保证开庭的成功，庭前频繁会见当事人，反复询问，不按规定查证，甚至为和行政机关维持某些关系做些不利于相对人的工作等。庭审后，能当庭宣判的行政案件甚少。

　　3、合议庭未充分发挥作用。在行政诉讼中，审理的对象是行政主体的具体行政行为，被告是履行行政职权的行政机关或者是法律、法规授权的组织，涉及到方方面面的的问题。审判法官怕出现错误，常常不愿对案件结果作出决策，把自己置于证据的收集、运作诉讼程序的地位，每一阶段都向庭长或分管院长汇报请示，案件如何处理合议庭也往往不作决定，而提交审判委员会讨论决定。

　　4、超越证据规则调查取证现象较突出。我国《行政诉讼法》和最高法院的两个司法解释都对举证作了具体规定，行政行为的合法性的举证责任应由被告承担，只有在特定条件下举证责任才化为原告举证，除此之外不得要求原告举证。但在审判实务中，个别审判人员超越法律和司法解释的规定，擅自扩大法院调取证据范围，主动为行政机关具体行政行为寻找、收集依据，甚至要求原告负担不应有的举证责任，违背了法院中立裁判原则。在庭审过程中，审判人员一般不当庭对证据进行认证，主要是怕认证错误或虽是正确的，但却难以对抗某些干扰，给以后处理造成困难，往往是在休庭后，结合各方面的因素综合予以认定，从而出现行政案件当庭认证率低的情况普遍存在。

　　二、走出行政审判困境的对策

　　行政审判是与法制进程联系最紧密的一项审判，行政审判的枯荣可以成为法治状况的晴雨表。新形势下行政审判面临诸多困难，同时也提供了许多发展机遇和空间，我们要充分估计行政审判面临的不利因素，找准行政审判的历史方位，以“有为”争“有位”的思想，积极开展司法延伸工作，努力改善执法环境。把改革和创新作为行政审判不竭的力量，积极探索，大胆实践，并将成熟的审判实践经验和调研成果逐步形成制度规范。

　　（一）加强法制宣传，做好司法延伸。首先，要抓住一切有利时机广泛开展行政诉讼法制宣传，让更多的公民学会用行政诉讼法这一法律武器保护自己的合法权利；其次，要重视向行政机关领导的宣传，使行政机关领导了解行政审判工作在服务大局、促进依法治国方略实施方面的特殊作用，重视和支持行政诉讼工作；再次，要注意与行政机关联系，了解执法情况，熟悉行政管理事项和行政管理动态，对行政机关执法不规范或违法的现象，及时提出建议，促使依法行政。

　　（二）扩大行政诉讼收案范围。随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用越来越大。要充分发挥行政审判职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围，在立法上，应规定当事人不服具体行政行为提起诉讼时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查；对不服部分非行政机关但具有行政管理职能的行为纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，立足行政诉讼法的宗旨，正确理解立案条件，大胆受理边缘案件，积极拓宽审判领域。对行政行为虽然合法，但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会的正义。

　　（三）坚持具体行政和行为审查原则。《行政诉讼法》第五条规定，一是行政案件审查的对象只能是可诉的行政机关的具体行政行为；二是审查的内容是对具体行政行为是否合法作出法律评价。在审判实践中，应严格把握原告行为不是行政案件审查对象，原告行为是行政机关实施具体行政行为的对象，如果作为司法审查对象，可能出现法官与被告共同审原告现象，就明显违背了《行政诉讼法》的立法宗旨。

　　（四）强化被告的举证意识，坚持被告举证原则。在行政诉讼中，举证责任不能由原告承担，对被告作出的具体行政行为不向人民法院举证或者所举的证据不足，或者在裁决之前没有获得主要证据，即使在案件审理过程中取得了一些证据，那么这些证据仍不能证明其事前决定的合法性，就应承担败诉的法律后果。

　　（五）加强对妨碍行政审判行为的处罚。对原告申请撤诉的案件，人民法院要认真审查，如果发现是受外来因素的影响，或者担心打击报复，或者受他人威胁、诱骗而非本人自愿撤诉，除要依法作出不予撤诉的裁定外，还应对相关单位和人员给予适当的处罚和制裁。

　　（六）建立和完善符合行政审判规律的审判制度。行政审判必须从建设社会主义政治文明、落实依法治国实际出发，从我国加入WTO后承担司法审查职责的新情况出发，妥善处理庭审模式的统一性与多样性关系，做到繁简适当，提高庭审的效果和效率。抓住庭审方式的类型化，根据诉讼类型不同确定不同的庭审方式，实现庭审方式的科学化、规范化。

　　（七）提高裁判文书的质量。首先，行政裁判文书要针对行政审判的特点，妥善处理统一性和多样性的关系，在准确把握格式化程度上，为法官发挥创造性保留足够空间。其次，要增强裁判文书的逻辑性和说理性，加强对认证理由和法律适用理由的分析论证，避免将裁判文书变成庭审过程的简单描述或证据的机械堆积。

　　行政审判是一项法律、政策性很强的工作，它的发展程度直接反映了一个国家法治状态的形成进度、政治文明的建设速度以及公民权利的保障程度。要改变行政审判现状就要立足于行政审判实际，着力改善内外环境，才能使行政审判工作有可靠的保障。王国忠