行政机关如何处理行政许可申请

第三十二条 行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

【释义本条是关于行政机关如何处理行政许可申请的规定。

申请人提出行政许可申请，行政机关即负有审查并相应作出决定的义务。实践中比较突出的问题是，行政机关收到申请人的行政许可申请后，有的严格不负责任，既不告诉申请人行政许可申请是否符合法定形式、格式，也不告诉申请人有没有收到行政许可申请材料，一旦申请人申请行政复议、提起行政诉讼，就以未收到申请一推了事；有的故意刁难申请人，申请人的申请材料存在错误、不齐全、不符合法定形式的，不是一次告知申请人哪些申请材料需要补充、修改以及如何补充、修改，而是每次只告诉申请人申请材料中需要修改、补充的部分内容，这样，申请人需要不停地修改、多次补充材料，老百姓办事很难。针对这些问题，行政许可法区别不同情况，规定了行政机关收到行政许可申请后的审查内容及作出相应处理的义务。

（一）关于行政机关确定是否受理行政许可申请的审查内容

行政机关收到行政许可申请后，首先要确定是否予以受理。为此，行政机关需要对申请人提交的申请材料目录及材料格式进行形式审查。在确定是否受理行政许可申请时，行政机关不审查行政许可申请材料的实质内容，也不审查申请人是否具备取得行政许可的条件，而是审查下列内容：（1）申请事项是否属本行政机关管辖范围；（2）申请事项是否属于依法需要取得行政许可的事项；（3）申请人是否按照法律、法规和规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料；（4）申请人提供的行政许可申请材料是否符合规定的格式；（5）其他事项，如申请人是否属于不得提出行政许可申请的人，申请人提供的材料是否有明显的计算、书面错误以及类似错误等。

（二）关于行政机关收到行政许可申请后的处理结果

行政机关经形式审查，对于公民、法人或者其他组织提出的申请，应当区别不同情况作出如下处理：

1、申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关应当即时告知申请人不受理。对不需要取得行政许可的事项，为什么还要求行政机关告知申请人不受理，并且根据本条第二款的规定，行政机关不予受理行政许可申请，还要出具书面凭证？这样规定，主要是防止因行政机关错误认定申请人从事某种活动不需要申请行政许可，而申请人从事有关活动后，行政机关又事后以依法需要申请行政许可为由追究申请人的责任。申请人是根据行政机关告知其不需要取得行政许可而从事有关活动的。对于依法应当申请行政许可的活动，如果申请人申请行政许可，行政机关错误地认为不需要申请行政许可的，事后发现申请人未经行政许可从事有关活动的，其责任应当由行政机关承担，而从事该项活动的公民、法人和其他组织不承担任何责任。公民、法人或者其他组织行使合法抗辩权的惟一证据就是行政机关告知其不需要取得行政许可的书面凭证。

2、对于不属于本行政机关处理的事项，应当作出不予受理的决定。原则上说，行政机关只了解自己职责权限内的事，因此，不属于本行政机关职责权限内的事，行政机关无权对申请人提出的行政许可申请作出实体处分。即使行政机关知道申请人申请事项依法需要取得行政许可的，也不得代替其他行政机关作出处理。

这里的所说的“依法不属于本行政机关职权范围内的事项”，包括下列三种情况：（1）超越法定事物管辖权的事项。如林业行政部门依法只能对林业行政管理范围内的事项作出处理，如果公民向其提出属于非林业行政管理范围的行政许可申请，林业行政部门应当依法不予受理，并作出不予受理的决定。（2）超越法定级别管辖权的事项。如水生野生动物保护实施条例规定，需要捕捉国家一级保护水生野生动物的，应当向国务院渔业行政主管部门申请特许捕捉证；需要在本省、自治区、直辖市捕捉国家二级保护水生野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门申请特许捕捉证。如果公民向省级人民政府渔业行政主管部门申请国家一级保护水生野生动物的特许捕捉证的，因该事项超越了省级人民政府渔业行政主管部门的级别管辖权，该行政机关只能作出不予受理的决定。（3）超越法定地域管辖权的事项。如城市房地产开发经营管理条例规定，房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。如果某市人民政府房地产开发主管部门收到项目位于另外一市的房地产开发企业提出的竣工验收申请，因该事项不属于本行政机关地域管辖权范围，该市人民政府房地产开发主管部门应当作出不予受理的决定。需要注意的是，这里的行政机关职权范围是必须是依法确定的，即法律、法规、规章明确规定的行政机关职权范围。实践中，一些行政机关工作人员或因业务不精，或因马虎大意，实施行政许可，全凭个人臆断，个人认为行政许可事项不属于本行政机关职权范围就不予受理，这与本条规定的“依法不属于本行政机关职权范围”是有显著区别的。对依法属于职权范围内的事项，行政机关以不属于职权范围为由作出不予受理决定的，要依法追究有关责任人员的责任。

从便民的原则出发，对行政许可申请事项，尽管不属于特定行政机关的职责范围，但该行政许可的实施机关知道受理该行政许可申请的行政机关的，应当告诉申请人向相应的有权行政机关申请行政许可或者径送有权行政机关处理。

3、对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的材料存在可以当场更正的错误的，行政机关应当允许申请人当场更正。

实践中，一些行政机关严格恪守行政许可申请书（表）、行政许可申请材料不得涂改的要求，对申请人行政许可申请材料中不直接说明、反映行政许可条件的事实的细小差错，如将部分文字写错，将部分项目顺序填倒了的，即宣布行政许可申请人的申请材料全部作废，要求申请人重新制作申请材料、重新申请行政许可，有的申请人还要在行政机关、其他机关、申请人居所之间来回奔波多次，这给申请人增加了不少负担。

对这样情况，按照便民原则，行政机关可以要求申请人当场更正或者经申请人同意后代为更正，并在更正的地方加戳说明即可。许多国家、地区的行政程序法都有类似规定，如活门地区行政程序法第七十八条规定：“如最初申请不符合第七十六条之规定，则须请申请人在行政机关指定出之在最初符合第七十六条之规定，则须请申请人在行政机关指出之在最初申请所存有之缺陷改正。如利害关系人所作之请求仅为不合程式或不尽完善，则为避免其因此而遭受损失，行政当局之机关及人员应设法补正申请内之各种缺陷，但不影响上款规定之适用”。在英国，法院在解释某种程序的性质时，通常尽量照顾个人利益，缩小强制程序的范围。例如申请许可证，只要基本情况已经反映，符合主要的程序规则就可接受，不以申请人的细小错误而作为不受理的原因。

本条所称的“可以当场更正的错误”，主要指文字错误、计算错误或者其他类似错误。对行政许可申请材料存在这些错误的，行政机关应当允许行政许可申请人当场更正，不得仅仅以此为由拒绝受理行政许可申请。如果行政机关未能当场发现行政许可申请材料存在可以更正的错误的，如何处理？本条第一款第三条项未作规定，对此问题，可以考虑通过下列方式解决：一是，参照澳门地区行政程序法的规定，行政机关可以与申请人联系后直接予以改正；二是，申请材料如果还同时存在材料不齐全或者不符合法定形式等问题的，行政机关可以一次告知申请人需要补正的全部内容。三是，要求申请人补正申请材料中的有关内容。

4、对依法属于本行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得行政许可的，如果申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当当场或者在5日内一次告知申请人补正后提出申请。

实践中，一些行政机关发现申请人提交的材料不齐全或者不符合法定形式的，不是一次告知申请人应当补充、更正的全部事项，而是今天要求申请人补充一份材料、明天要求申请人修改申请材料中的另一部分，让申请人多次提交材料、多次补充、更正，老百姓办一件事要跑无数次行政机关。为减少申请人的奔波，一些地方在行政审批改革中在行政许可案件受理方面实行“一次告知、两次办结制”：对申请人提交的材料不齐全、不符合规定形式的，行政许可的实施机关应当一次性告诉申请人需要补正的全部内容，这样，申请人最多去行政机关两次就可以完成递交行政许可申请的活动。这一做法，体现了便民原则，行政许可法通过本条规定予以充分肯定。根据本条第一款第四项的规定，行政机关在受理前的形式审查中发现申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次告知申请人补正有关材料；不能当场告知的，也应在5日内告知。行政机关逾期不告知的，自收到材料之日起即为受理。应当明确的是，申请人按照行政机关的要求一次补正了相应的材料后，行政机关即应当受理。

申请材料不齐全与申请材料不符合法定形式是有区别的。申请材料不齐全是指申请材料的数量、种类没有达到法定要求，如应当提供多种材料，而行政许可申请人只提供了部分材料。而申请材料不符合法定形式则指申请人提供材料在形式上不具备法定要求。如公司登记管理条例规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交公司董事长签署的设立登记申请书、全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明、公司章程、具有法定资格的验资机构出具的验资证明等九种文件，如果申请人只提交了部分文件，未提交全部九种文件，则属申请材料不齐全；如果申请人提交了全部九种文件，但是其提供的公司设立登记申请书没有公司董事长签名，则属申请材料不符合法定形式。对申请材料不齐全的，申请人需要补充依法需要提交的其他材料；对申请材料不符合法定形式的，申请人则需要提供符合规定形式的材料或者补正形式错误的申请材料。

如果行政机关告知错误，申请人经行政机关一次告知并按照其告知内容补正了有关材料，行政机关事后发现行政许可申请材料不符合有关条件和格式的，怎么办？笔者以为，行政机关宜要求申请人补正有关内容；不能补正的，可以作出不予行政许可的决定，其中，对申请人造成财产损失的，行政机关应当承担赔偿责任。同时，对行政机关工作人员的错误告知行为要依法追究经办人员相应的法律责任。

本条第一款三项、第四项的规定充分体现了便民原则，但其规定仍需完善。随着电子政务的发展，有些行政许可可以通过电子数据交换方式进行，这也是本法所倡导的。但是，通过电子数据交换申请行政许可的，由于技术上的原因，只要申请材料不符合规定格式的，计算机系统就会将申请材料自动退回。计算机系统只会告诉申请人其材料不符合格式，而不会告诉如何改正。如海关实行电子数据报关时，当进出口货物的收发货人向海关传输申报的电子数据时，如果电子数据不能通过计算机的逻辑审查，其电子数据将自动退回，不会告诉申请人如何补正。这是否违反了本条的义务？随着电子政务的逐步推广，这一问题将越来越普遍。笔者以为，对此有两种解决方案，一是通过技术手段予以解决；另一种是由行政机关将申请中经常出现的问题予以公示，以便于申请人修改其申请材料。

5、申请事项依法属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当予以受理。除本条第一款前四项所列情形外，如果申请人提交的申请材料在数量、种类、格式上符合法定要求的，行政机关应当予以受理；对申请材料存在可以更正的错误、申请材料不齐全或者不符合法定形式的，申请人按照行政机关的要求提交补正后的全部申请材料的，行政机关应当受理行政许可申请。

（三）关于是否要规定行政许可的受理期间

实践中，往往出现行政许可申请提出后，行政机关拖延审查，过了好长时间才告诉申请人补正材料。这时行政许可申请的受理日期是从申请人补正后计算，还是从申请人提出申请时计算？也就是说，要不要对行政机关受理行政许可规定一个期间。本条第一款第四项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”；第五项中同时规定：“申请人按照本行政机关的要求提交全部补正的申请材料的，应当受理行政许可申请”。要求这些规定，行政机关可以自行判断，如果能够当场作出决定的，应当当场告知申请人补正申请材料；不能当场作出决定的，收到行政许可申请材料5天后告知申请人补正申请材料的，也是合法的。这一规定隐含着一个为期5天的受理期间，执行中可能会出现一些问题。

行政机关对相对人提出的申请负有审查的义务。一般来说，相对人提出的材料是否齐全、是否符合规定的形式，行政机关是可以当场作出判断的；不能当场作出决定的，从提高行政效率出发，也应当尽速审查后告知申请人。因此，如果行政机关怠于审查致使收到行政许可申请材料后长时间才发现行政许可申请材料不齐全或者不符合法定形式的，其受理期限不宜从申请人补正后计算，宜从申请人提出行政许可申请时计算（但是，申请人补正材料所花的时间应当排除在行政机关审查时间以外）。至于少数行政许可事项比较复杂，行政机关需要很长时间才能作出审查清楚申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式的，完全可以通过单行法律、法规延长行政机关作出行政许可决定的审查期限，同时将受理的期间纳入审查期间予以解决。按照本法的现行规定，在行政机关作出行政许可决定的审查期间外再开个口子，另外规定一个受理期间，允许所有的行政许可决定的限期从申请人补正材料后计算，可能方便了行政机关的不作为。实际上，有些行政许可事项，从申请到作出决定的期间只需要三、五天，如森林法实施条例规定，对符合条件的，受理木材运输证申请的林业主管部门，应当自收到申请之日起3日内发给木材运输证。按照本条规定，行政机关在收到申请材料的5日后还可以告诉申请人一次补正相关材料，这似乎与促进行政机关高效行政、减少不作为现象的行政许可立法精神相悖。从立法精神看，应当严格控制行政机关受理行政许可的审查期间，除法律、行政法规明确规定外，行政机关受理中的审查时间应当纳入审查行政许可申请的期限内，以督促其尽快审查行政许可申请、作出行政许可决定。

（四）关于行政许可实施机关的受理行为

受理是指经对公民、法人或者其他组织提出的申请进行形式审查后，行政机关认为行政许可申请事项依法属于本机关职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，因而对其申请予以接受的行为。自受理之日起，有关行政许可期限的规定开始适用，行政机关即负有在法定期限内作出是否准予行政许可决定的义务。行政机关在法定期间内不作出行政许可决定的，申请人可以依法通过行政复议、提起行政诉讼追究行政机关不作为的法律责任。行政机关受理行政申请的，根据本条第二款的规定，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面受理凭证。本法第五十七条规定，对有数量限制的行政许可，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。据此，行政机关作出书面受理凭证还应当按照受理的先后顺序进行编号。

根据本条规定，对行政许可申请，行政机关应当实施审查，以决定是否受理；受理的，还要出具受理凭证。实践中，一些比较简单的行政许可案件，公民、法人或者其他组织当场申请行政许可的，行政机关可以不经受理程序当场即可决定是否准予行政许可，在这种情况下，似可不出具书面受理凭证。如申请特区通行证的，申请人在前往区公安分局，提交规定的材料后，即可当场领取通行证。如果强调必须先有一个受理程序再作出行政许可决定，反而繁琐扰民。国务院提请全国人大常委会审议的行政许可法草案中曾经规定，行政机关能够当场作出是否准予行政许可的决定的，可以孙出具书面受理凭证，但是这一规定最后没有保留。

（五）关于行政机关收到行政许可申请是否还应当出具收文凭证

根据本条第一款的规定，行政机关不予受理行政许可、告知申请人向其他行政机关提出申请、一次告知申请人应当需要补正的全部材料的，受理行政许可申请的，都应当出具书面凭证，并且书面凭证应当加盖行政机关专用印章、注明日期。这样规定，既体现了行政行为的权威性，也便于申请人申请行政复议、提起行政诉讼，对行政行为进行监督。问题是，如果行政机关受理行政申请后，既不出具受理凭证，也没有作出不予受理等决定，怎么办？应当承认，这一问题的存在，一定程序上与行政许可法只规定了行政许可申请的受理凭证、未规定行政许可申请的收文凭证有关。

实践中，申请人提出行政许可申请后，行政机关即不作出是否准予行政许可的决定，也不通知申请人对行政许可申请的处理情况，申请人为保护自己的合法权益，可以申请行政复议、提起行政诉讼，但是，申请人必须证明其向行政机关提出过行政许可申请。如果行政机关收到行政许可申请后不出具相应的凭证，必然导致公民、法人或者其他组织很难证明已经提出行政许可申请，因而其行政复议、行政诉讼请求很难得到支持。为减少行政机关实施行政许可的不作为现象，同时，便于监督行政机关是否在规定期限内作出行政许可决定，行政许可法规定，行政机关受理行政许可后应当出具书面的受理凭证。在行政许可法起草、审议过程中，有一种意见认为，除了规定受理凭证，行政许可法还应当规定收文凭证制度，即行政机关应当在收到行政许可申请时出具收文凭证。行政许可法没有采纳后一种意见。主要考虑是：如果行政机关在收到行政许可申请时出具收文凭证，那么受理以后作出具体处理（如不予受理、予以受理等）、审查以后作出处理（如不予许可、准予许可等）还要作出相应的处理决定，手续太繁；鉴于行政许可法已经确定了当场受理的原则，出具受理凭证制度基本能够达到解决行政机关不作为时申请人的举证问题；如果出现行政机关不按程序规则办事，即使规定收文凭证制度，行政机关仍然可能不出具收文凭证。解决这一问题，只能通过提高行政机关工作人员素质、严格实行行政许可申请收文与决定分离制度来实现，与规定收文凭证还是规定受理凭证关系不大。

（六）关于不具备申请行政许可资格情况的处理

实践中，有的法律法规明确规定了特定的公民、法人或者其他组织不得申请行政许可。如《旅行社经理资格认证管理规定》规定：“有下列情形之一者，不得参加旅行社经理资格考试：（一）曾有故意犯罪记录的；（二）曾经担任因违法被吊销经营许可证和营业执照、或者因经营不善破产清算的企业的法定代表人，并对上列情况负有个人责任或者直接领导责任的；（三）受到司法机关或者党纪、政纪部门审查，尚未作出处理结论的；（四）有赌博、吸毒、嫖娼等不宜从事旅游工作的不良行为的；（五）违反社会公德，造成严重不良影响的。”本法第七十八条也规定：“行政许可申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请行政许可。”第七十九条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关除依法撤销该行政许可外，并依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。对申请人是否具有以上法律规定的情形的审查，似乎已经超出了形式审查（审查材料的数量、种类、形式，不审查材料的实质内容与申请人的真实情况）的范围。对申请人申请行政许可具备这些情况的，行政机关收到行政许可申请后如何处理，本条未作规定。笔者以为，在这种情况下，行政机关应当依法直接作出不予受理的决定，并说明理由和依据；已经受理后发现申请人属于不得提出行政许可申请的，行政机关应当依法作出不予行政许可的决定，并说明理由和依据。