论农村土地信托制度:我国农村土地流转制度创新

摘要：随着中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》及《农村土地承包法》的颁布实施，我国农村土地①使用权流转市场日益活跃，土地流转形式也随之多样化，最近在浙江绍兴等地还兴起了一种新的土地使用权流转形式——土地信托制。本文拟就土地信托的含义、在我国实施的依据及应建立的配套措施等方面进行深入探讨，提出笔者个人的一些见解，以期土地信托制度在我国早日确立并迅速发展起来，为我国农村经济的发展做出应有的贡献。

关键词：土地使用权流转制度；土地承包权；土地信托制度

一、农村土地信托制度的含义

农村土地信托是信托制度的一种具体形式，因此要想了解土地信托必须先了解信托制度的含义。根据我国《信托法》第二条之规定，信托是委托人为了受益人利益或特定目的，基于对受托人的信任(包括业务能力和人品)，而将其财产权委托于受托人，受托人以自己的名义在不违背信托义务的情况下，对信托财产进行管理或处分的行为。农村土地信托与信托相比是在共性的基础上存在着个性。由于农民集体所有制下的家庭承包责任制是我国农村土地的基本制度，实践证明其适应了我国农村生产力的发展，我们必须长期坚持。所以，作为土地使用权流转制度的土地信托制必须在坚持这一基本制度的前提下进行。因此，笔者将我国的农村土地信托制度概括为：“在坚持农民集体所有权和土地承包权不变的前提下，土地信托服务机构接受土地承包人的委托，按照土地使用权市场化的要求，通过必要的程序，将土地承包者所拥有的土地承包权在一定期限内依法、自愿、有偿地委托给其他主体，由该主体对土地使用权进行管理或处分的行为。”有的学者认为：“土地信托是土地承包者将土地使用权转让给其他主体”，②笔者认为这是值得商榷的。根据信托的基本原理和我国《信托法》的有关规定，土地信托实质上是一种财产管理制度，是土地承包者行使土地承包权的一种手段，所以土地信托发生的是“财产权委托”，其在法律性质和行为结果方面与“财产权转让”都是不相同的。土地承包者(委托人)通过信托服务机构将土地的使用权在一定期限内依法、有偿地委托给受托人，受托人以自己的名义根据具体情况，依自己的意志对信托土地进行经营管理或处分。③信托行为所取得的信托收益应归委托人(土地承包者)所有，④而受托人只能获得相关的信托费用和约定的信托报酬，而无权分享信托收益，因为其只充当替委托人管理财产的角色，即“受人之托，为人理财”。为了刺激受托人的积极性，信托双方可以约定根据信托收益状况为受托人提成。在自益信托的情况下，委托人可以自行决定信托关系的成立、终止，如果土地承包者将土地信托后又想自行经营，其可以终止信托关系，恢复土地使用权。

我国农村土地信托的特征可以概括如下： (/www.trustlaws.net/编辑)

(1)农村土地信托的前提是坚持农民集体所有权和土地承包权不变。该制度是我国农村的基本政策，我们必须始终不渝地予以坚持，作为土地使用权流转形式之一的土地信托制度也不例外，当事人信托的只是土地的使用权而没有涉及土地的所有权、承包权。土地信托制度有利于家庭承包责任制的稳定与发展，是对这一基本土地政策的创造性发展和完善。

(2)委托人委托的是承包土地的使用权，而非所有权。在信托关系中委托人一般都应对信托财产享有所有权⑤，我国《信托法》相关条文也规定委托人应当对信托财产享有所有权。但在我国，土地只能国有或农民集体所有，土地承包者只享有土地使用权，而不享有所有权。因此，土地承包人只能将土地使用权委托给受托人，而无权将土地所有权委托给受托人。

(3)信托土地不能改变其用途。针对我国人多地少的现状，从有效保护耕地的角度出发，不到万不得已决不能改变农用地的用途，对农用地特别是基本农田的保护是我国的一项基本国策，必须长期坚持。⑥土地信托只是行使土地使用权的一种手段，其也必须坚持这一政策。

(4)土地信托期限不得超过土地承包期，且应对信托的土地进行登记公示。土地信托是在坚持土地承包权不变的前提下进行的，其实质上只是土地承包权的一种行使方式，必须在土地承包权有效的前提下进行。因此，其信托期限不得超过土地承包期限。由于我国《信托法》将登记公示作为信托的生效要件⑦，同时为了保护受益人和第三人的合法利益，根据信托的一般原理,应当对信托土地进行登记公示。

(5)土地信托的目的是为了实现土地承包者的利益。在信托关系中受托人的首要义务就是维护受益人的利益，为受益人的利益最大化而行事。⑧现阶段，土地仍是我国农民最重要的生产资料，其具有社会保障功能，农民之所以对土地进行信托就是为了取得更多的收益，实现土地效益最大化。

二、我国实行农村土地信托的依据

现代信托制度最早起源于英国的用益制度，英国宗教徒为了将土地合法得赠给教会而先将土地委托给他人，然后指定受托人将土地收益交给教会，使教会得到与直接捐献土地一样的利益。经过不断的发展、完善,终于形成了现代信托制度。由此可知，最早的信托就是土地信托。从我国现状看，农村具有实施土地信托的必要，实施土地信托将对稳定、完善我国的农村土地制度、促进农村经济的发展起到积极的作用。 (/www.trustlaws.net/编辑)

第一，由于我国目前农村土地仍是农户小规模经营，土地效率低下，农业赋税又重，许多农户种地不合算，甚至亏本。加之城镇化的迅速发展，农民大量进城，导致大量耕地荒弃、半荒弃，极大地浪费了土地资源；另一方面，由于现行土地制度制约，一些有技术、有资金、有市场的种植大户或工商业者想进行规模化经营，却没有土地，无法使资金、技术和土地有机结合，导致“有地无力种”和“有力无地种”的现象，使土地效益无法得到有效发挥。通过土地信托，无力种地或不想种地的农户可以通过土地信托服务机构将自己承包的土地委托给种田能手或工商业者。对委托人来说，其不用亲手经营也可获得较高的土地收益，自己还可以安心地从事其他职业。对于受托人来说，其获得了相当规模的土地，可以发展规模化、专业化、产业化经营，获得较高的收益，充分发挥土地效益。

第二，虽然种地收益低下，甚至亏本，但许多农民仍不愿放弃土地，因为土地是农民最重要生产资料，在我国农村社会保障体系还不健全的情况下土地发挥着社会保障的功能，农民如果失去了土地将会失去社会保障。土地信托制有效地解决了这一社会问题。土地信托是在坚持土地集体所有和土地承包制度不变的前提下进行的，农民信托的只是土地的经营使用权，其仍保留土地的承包权。在土地信托期间，农民可以摆脱土地的钳制，安心从事其他职业，同时可以获得土地收益。信托终止农民仍然可恢复土地承包经营权，而不至于失去土地，土地的社会保障功能始终存在，农民的基本权益有着较好的着落。⑨

第三，有利于克服家庭小规模经营的局限性，实现农业专业化、规模化、产业化经营，使土地资源得到充分利用。通过土地信托流转机制把零星的土地集中连片，按效率原则重新安排使用土地，进行适度规模化经营，有利于提高农业资源的配置效率，促进土地、资金、技术等农业要素的合理流动和优化组合，有利于民间的分工专业化，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营”的发展道路，实现农业资源的充分利用。第四，调整农业产业结构，增加农民收入，从而切实落实中央2004年“一号文件”精神。2001年中央农村经济会议指出：“必须高度重视农民收入问题，把千方百计增加农民收入作为做好新阶段农业和农村工作、推进农业和农村经济结构调整的基本目标，并放在整个经济工作的突出位置。”增加农民收入和调整农村经济结构成为农村经济工作的重点。通过土地信托，由于实现了规模化经营，土地受托人大多从事经济收入较高的蔬菜、药材、林木等经济作物的种植，而粮油作物的比例却在下降。在市场风险的压力下，土地受托人会增加投入、加强科学管理、采用先进技术等方式来提高产业效率，使农民获得较多的土地收益。另一方面，土地承包者在将土地经营使用权委托给他人的同时自己又可以作为劳力被受托人雇用，成为“农业工人”，从而既可以获得土地信托收益又可获得雇用工资，从而获得双份收。

三、应采取的配套措施

作为法律制度的土地信托制度必然有其产生、发展的社会文化和制度土壤，而我国传统文化制度中并没有信托理念。因此，要对土地信托制度进行成功的移植必须为其创造良好的文化、制度环境，加强各方面配套设施建设，笔者认为我们应该从以下几方面入手：

1、加强法制建设，加大法律宣传。目前指导农村土地流转的法律、法规比较缺乏，各地在土地流转的过程中缺乏明确的法律依据，比如土地流转双方的权利、义务如何确定，利益如何分配等重要问题,都没有明确的法律规定。信托制度在我国刚刚起步，《信托法》又多为原则性规定，缺乏实际操作性。土地信托是一个全新的制度，适用起来更加不便。但土地流转关系到农民的切身利益，土地流转能否得到很好的解决,直接关系的“三农问题”的解决。因此，我国必须以立法的形式对其加以规范，切实保护农民利益。在条件还不成熟的情况下，可以单行条例的形式对其加以规范，待日后条件成熟了，再制定《土地信托法》。同时，我们还要在农民中加强法制宣传，不断提高农民的法律意识，使得农民懂得在土地流转过程中以法律维护自己的合法权利。

2、加强社会信用体系建设。市场经济是法制经济，更是信用经济，社会信用体系的完善与否，是一个国家市场经济成熟与否的重要标准。普遍的信用缺失，不仅会使个人、企业的效益成本和社会总成本大大提高，导致市场秩序混乱，而且会严重地侵蚀社会诚信资源。⑩信托制度的核心就是信用制度。作为一种经济制度，信托是以诚实信用原则为基础的，作为一种法制经济其又将信用原则制度化。因此，要使农村土地信用制度到良好发展，必须加快提升全社会的信用水平，尽快扭转我国目前失信、背信泛滥的局面，在全民中树立牢固的信用意识，普及信用理念，夯实信托关系的信用基础。尤为重要的是要加强政府信用，因为政府是否守信直接关系到农村的政策能否持久稳定，从而影响农民的生产积极性，影响农民的根本经济利益。

3、完善土地信托服务机构建设。由于土地信托在我国刚刚产生，农民对其甚不了解，农民不知道在土地信托关系中享有哪些权利、义务，应当如何行使权利等。因此，就需要一个多功能的土地信托服务机构，其可以为信托双方提供信托信息、信托咨询服务等，这样既可以提高土地信托的效率又可以防止土地信托争议的发生。具体应该如何建设土地信托服务机构呢？对此我们可以借鉴一下浙江绍兴的经验：在全县建立县、乡、村三级信托服务体系，县级为土地信托服务中心，各乡村有土地信托服务站。信托服务机构主要从事以下信托服务：(1)土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。登记、汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况，接受土地供求双方的咨询，多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息，推荐可开发项目。(2)土地流转中的中介协调和指导鉴证。协调流转双方提出的有关事宜，在平等协商并取得一致的基础上，落实契约关系，办理合同鉴证手续。(3)土地流转后的跟踪服务和纠纷调处。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证，在信贷、技术、物资等方面开展横向联系，并在法律和政策范围内协助调处土地经营中引起的纠纷，维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。

4、加强政策引导与扶持。土地信托是一种新型的土地使用权流转制度，目前尚处于摸索阶段，加之缺乏相应的法律规范，因此在发展过程中难免出现一些问题，所以需要政府加强政策引导，确保其健康发展。在进行土地信托时，我们应当坚持四项原则：(1)坚持集体所有制和农民土地承包制不变；(2)确保所有制、稳定承包制、搞活使用权；(3)坚持“依法、自愿、有偿”原则，不搞强迫流转，不搞行政定价；(4)不改变土地农业用途，确保耕地复耕能力原则，以期最大限度地实现土地的保值、增值，是土地资源得到充分利用。在进行政府引导的同时，还应给予政策优惠与扶持。对信托经营大户在项目审批、工商登记、资金扶持等方面给予优惠。为其免费提供各种经营信息，积极扶持一批适销对路、效率较高、具有市场前景的经营项目，特别要发展一些具有一定规模、取得规模效益的经营大户。从而使得信托双方当事人都能取得较高的信托效益。

5、制定可行措施，为农村剩余劳动力创造就业机会，促进劳动力转移。首先，逐步建立、健全农村社会保障制度，解决农民的后顾之忧；其次，加快小城镇和基础设施建设，以此为依托大力发展第二、三产业和乡镇企业，广开就业门路，充分吸纳农村剩余劳动力；再次，逐步建立、健全统一、公平的城乡劳动力市场，促进更多的农村劳动力“离乡”又“离土”。这样可以使更多的土地流入市场，保障土地有效流转，又可解除农民的后顾之忧，从而保障土地信托的健康发展。 (/www.trustlaws.net/编辑)

四、结束语

农村土地信托制度是一种新的土地使用权流转制度，其目前尚处于探索阶段，各方面还很不完善，在今后的发展过程中难免出现各种问题。这就需要社会各界共同努力，为其寻求一条正确的发展道路。由上文可知，农村土地信托制度对我国农村经济的发展具有着重要的意义，经过不断的发展、完善，必将成为我国土地使用权流转的一种重要形式，将对完善农村土地制度、促进农村经济的发展起到巨大的推动作用。

注 释

①本文的农村土地主要指耕地。?
②吴兴邦：《建构我国农村土地信托制度的法律思考》。
③其可以自行对信托土地进行经营，也可以其他方式将土地流转给他人，由他人进行经营，只要其行为不违背信托义务。?
④信托可分为自益信托和他益信托，目前我国土地信托多为自益信托，即信托收益归土地承包者所有。
⑤赖源河、王志诚著：《现代信托法》(增订第三版)，中国政法大学出版。社，2002年1月版。?
⑥陈志英、朱勇：《论农用地的使用权》，载《法律科学》，1999年第4期?
⑦张淳：《<信托法>中的创造性规定及其评析》，载《民商法学》2002年第6期。?
⑧何宝玉：《英国信托法原理与判例》，法律出版社2001年8月版，第210页。
⑨李宪明、李宪普、王连洲：《充分发挥信托制度的积极作用》。
⑩钟明霞：《信用法律制度研究》，载《当代法学》2002年第7期。