船舶油污损害赔偿机制之国际比较

在海洋石油污染中，油轮运输过程中造成的污染是最主要的原因。然而油污给受害人带来的巨额损失和其所得微乎其微的补偿之间往往形成巨大反差。为了减少因船舶溢油造成的巨额经济损失，同时也为了油污受害人能够得到充分及时的赔偿，世界上几乎所有的石油进出口大国都建立了船舶油污损害赔偿机制。综观这些国家的赔偿机制运转情况，大致有以下三种类型:
　　一、依国际条约确立的赔偿机制
　　通过加人1969年《国际油污损害民事责任公约》（CLC1969）和1971年《国际油污损害赔偿基金公约》（FC1971），完全按照国际公约的机制运转，是绝大多数国家采用的赔偿机制。因此这种赔偿机制又称为责任公约与基金公约体系。截至到1997年3月，一共有72个国家既加入了CLC1969又加入了FC1971，[1]在这72个国家中，大多数国家都完全采用国际油污赔偿机制。
　 （一）背景
　　1967年的“托利”号油污事件成为制定油污损害赔偿国际法律制度的直接动因。1967年3月18日“托利?堪庸”号油轮在英吉利海峡触礁，致使117000吨石油全部流入海中，造成英法海岸大面积污染，这次事故造成约1500万美元损失。英法两国政府很快就油污损害赔偿问题向政府间海事协商组织提出报告，CLC1969和FC1971在此背景下应运而生。
　　两个公约自诞生以来，在国际海事组织的主持下，进行了三次修订，最近的一次是在1992年。随着加入两个公约的1992年议定书的国家越来越多，[2]船舶油污损害赔偿的国际法制度将以被两个1992议定书修正的公约体系为主构成，FC1971即将终止，而CLC1969虽然将在今后的一段时间内与其1992年议定书并存，但不再占主导地位，被1992年议定书取而代之，已为时不远。“CLC1969年/FC1971年”基本上确立了国际油污损害赔偿机制的框架，1992年的两个议定书对这一国际体系进行了重新确认，只是在适用范围和赔偿限额上有所扩大。[3]
　　（二）CLC1969关于油污损害赔偿的主要规定
　　1、船舶所有人依照公约对油污受害人承担严格责任
　　CLC1969规定对油污损害负有赔偿责任的人仅限于船舶所有人。船舶所有人除免责事由规定的情况外，对其船舶溢出或排放的油类造成的油污损害承担严格责任。
　　2、赔偿范围限于公约所定义的“油污损害”
　　CLC1969适用于“任何持久性油类，例如原油、燃油、重柴油、润滑油和鲸油”，但未对持久性油类下定义。CLC1992增加了对油污威胁所采取的预防措施和环境损害赔偿的规定。但对油污损害范围的限制是比较严格的，公约中的“预防措施”，必须是针对实际发生的油污损害或严重和紧急的油污威胁而采取的；该预防措施必须以减少或防止油污损害为目的，其幅度必须是合理的。对环境损害的赔偿，公约虽然没有一个明确的界定，但至少有两项与环境有关的损失是可以赔偿的，即已采取或行将采取的合理复原费用与环境损害所造成的利润损失。[4]
　　3、船舶所有人的责任限额与限制基金
　　作为对船舶所有人严格责任的让步，公约规定了船舶所有人的赔偿责任限额。CLC1969规定船舶所有人有权将赔偿限额限定为按船舶吨位计算每顿2000法郎，但在任何情况下不得超过3亿法郎。CLC1992在此基础上作了大幅度提高，规定对不超过5000总吨的船舶，限额为300万个SDR；对超过5000总吨的船舶，每超过一吨，增加144个SDR，但最多不超过5970万个SDR。船舶所有人为取得责任限制权，应设立相当于责任限制总额的基金。
　　4、强制保险与直接诉讼
　　在缔约国登记的2000吨以上散装油类货物的船舶，其所有人必须对其依据公约所承担的油污损害赔偿责任进行保险或取得其他的财务保证。如果船舶不持有相应的保险或财务保证证书，各缔约国不得允许上述船舶从事营运。该规定为切实维护油污受害人权益提供了有力保障。对油污损害的任何索赔，受害人可以直接向承保油污责任险的保险人或其它财务保证人提出索赔，即所谓的“直接诉讼制度”。[5]但公约赋予了他们比较强而有力的抗辩权。
　　（三）FC1971所规定的赔偿制度
　　鉴于CLC1969年并不能给油污受害人提供足够的赔偿，此外其为船舶所有人设置了严格的赔偿责任，对航运业发达的国家而言，显然会使他们的航运业受到不利的影响。政府间海事协商组织决定另外设立一个国际组织，由海洋石油运输中的最大收益人——石油进出口公司，摊款向油污受害人提供补充性赔偿，并向船舶所有人提供补贴以减轻其负担。基金公约的产生，在某种意义上是责任公约的延续，正如基金公约序言中所申明的，基金公约是责任公约的必要补充。
　　1、国际油污赔偿基金
　　依照基金公约设立的国际基金，是一个政府间国际组织，由各缔约国国内年进口石油超过15万吨的石油公司缴纳摊款作为资金来源，各缔约国对石油进口量负有统计义务，并对不缴纳摊款的公司采取适当措施，迫使其履行缴纳摊款的义务。与责任公约下的赔偿主体——船舶所有人所不同的是，国际基金更侧重于对受害人进行赔偿，而不是向船舶所有人那样尽量去避免赔偿责任。
　　2、国际基金的严格赔偿责任
　　赔偿基金对油污受害人因下列原因不能按照CLC1969的规定得到全部或足够的损害赔偿时给予赔偿：(1)按照CLC1969不产生赔偿责任；(2)对损害负有责任的船舶所有人在财力上无履行全部义务的能力，并按提供的财务担保也不能或不足以满足损害赔偿要求；(3)损害赔偿金额超过CLC1969规定的责任限额。从以上规定可看出，国际基金不仅在船舶所有人责任之外进行补充性赔偿，在第一种情况下，更是具有代表船舶所有人进行赔偿的功能。[6]
基金对受害人的赔偿也是有限制的，“71年基金公约”规定，国际基金的最高赔偿额为3000万SDR，在特别情况下，不超过6000万SDR；“92年基金公约”将赔偿限额提高到1、35亿SDR，在某种条件下，可增加至2亿SDR。
　 3、基金对船舶所有人的补偿
　 基金对船舶所有人及其保证人按照CLC1969所承担责任的总额的一部分予以补偿，这是公约制定和基金设立的目的之一。1992的议定书完全取消了该项补偿制度，实行单一的赔偿制度。因此，92年国际基金的设立完全是为了对油污受害人提供赔偿。
　　两个公约共同构建的国际油污损害赔偿责任机制，充分实现了为油污受害人提供迅速充分的赔偿的目的。公约体系确立的船舶所有人为主、国际基金为补充的双层赔偿机制，由赔偿主体承担严格责任，为切实保障受害人权益创造了条件，并在船舶所有人和货主之间的责任分配上实现了较好的平衡。两个92年议定书对油污受害人提供了更有力的赔偿机制，与旧公约体系相比，加重了船舶所有人的责任，这对保护受害人利益和国际海洋环境是有利的。“CLC/FC”体系奠定了国际油污损害赔偿机制的基石，为建立统一的船舶油污损害赔偿的国际法律制度创造了条件。[7]
　　二、依国内立法建立的赔偿机制
　 目前，完全依靠国内一整套油污赔偿机制运转的主要是美国。美国作为世界上头号石油进口大国因嫌FC1971赔偿限额太低而没有参加该公约，而是通过制定国内法,建立国内船舶油污损害赔偿机制,成为世界上船东责任限制最高,基金补偿最多的国家。
　　正如“托利”号事故促成了两个国际公约的产生，1989年的“埃克森?瓦德兹”号事故造成美国历史上最大的一次石油污染事故，从而使美国决心制定国内的油污损害赔偿法。1990年，美国颁布了《石油污染法》（OPA1990），规定与公约不同的责任制度。
　　美国政府根据《1990年油污法》,建立了船舶油污损害赔偿机制。这套机制的运作办法与《1969年责任公约》和《1971年基金公约》形成的赔偿机制相似,也是由船东和货主共同承担油污损害赔偿的责任,只不过美国对船东的责任要求更高,由基金提供的补充赔偿更为充分。
　　（一）《1990年油污法》确立的赔偿机制
　　1、适用范围
　　OPA1990是一部综合性的法律，涉及到海上石油运输以及海上石油开采设施所造成的污染，适用的范围相当广泛，弥补了公约的某些空白。例如，该法中的“油类”是指各种形式和各种类别的油，包括但不限于原油、燃油、煤油、废气油及混合物。OPA1990不对油类进行“持久性”与“非持久性”的划分，适用的范围比两个公约要广泛得多。
　　2、责任方的赔偿责任
　　依照OPA1990，船舶所有人、经营人或光船租赁人都可能成为责任主体，对油污事故承担赔偿责任。责任方承担的油污损害赔偿责任是严格责任，并且要对船舶引起的油污威胁负责。责任方对因天灾、战争、第三方的行为或不行为、受害人有重大过失或恶意行为而引起的油污损害可以免责。但实践中，在OPA1990的规定下，责任方能够免责的情况极少，并且免责的条件极为苛刻。[8]责任方对油污受害人的赔偿主要有两类：清污费用和赔偿金。
　　3、责任方的责任限额
　　OPA1990规定的责任方的赔偿责任限额为：（1）3000总吨或3000总吨以下油轮,每吨1200美元或总额200万美元；3000总吨以上油轮,每吨1200美元或总额为1000万美元，以高者为限；（2）油轮以外的其它船舶,每吨600美元或总额为50万美元，以高者为限；（3）岸上石油设施的最高责任限制为3 5亿美元；（4）海上石油设施的最高责任限制为所有实际产生的清污费再加上7500万美元。[9]
　　这是美国油污法的一个显著特点。依据该规定，责任方的赔偿限额没有最大限制，只有最小限额。超过3000总吨的油轮责任限额将随着船体重量的增大而增加，船东的赔偿责任可能会远不止1000万美元。
　　4、油污责任信托基金
　　为了给大规模的溢油应急行动提供及时财务支持,对油污损害给予足够的赔偿,并为制定应急计划和科研开发提供资金,按OPA1990的规定,将已有的数种法定基金合并,设定了一项10亿美元的油污基金, 当污染损害超过船舶所有人责任限制时,由基金提供补充赔偿。油污基金由国家油污基金中心负责管理。总统有权根据实际情况,扩大基金的数额。
　　根据OPA1990,油污基金分为紧急基金和主要基金两部分，用于支付发生船舶溢油事故后清除费用、处理事故的调查评估费用，赔偿个人财产损失、自然资源损失、联邦、州或当地政府税务等损失费用。当然，除找不到肇事者的溢油外，部分清污费和污染损失费是可以从事故责任者处收回的。基金还用于支付研究和发展费用及基金管理人员的日常开支。[10]
　　在对油污损害的赔偿上，油污基金承担的仍是补充性责任。油污受害人必须先向责任方或担保人提出索赔，对不能满足其赔偿要求的部分才能向油污基金提出。
　　（二）美国油污损害赔偿机制的特点
　　1、美国的油污损害赔偿机制仅仅依据其国内法而建立,在OPA1990中,设立了10亿美元的“油污基金”,由“国家油污基金中心”负责管理，对基金的来源、使用等都作了严格的规定,使油污赔偿机制有章可循,有法可依。
　　2、OPA1990把船东的油污赔偿责任在原来的基础上提高了8倍,并规定了船东的无限责任条款,其目的就是通过追究油污事故的无限责任和对事故责任人的高额罚款,以促使船员、船舶所有人或经营者对来往美国水域的船舶进行更为严格的管理,最大限度地提高船员的责任心,保障船舶安全,减少油污事故的发生。
　　3、美国的油污损害赔偿机制在结构上与公约制度相似，但二者在赔偿范围、责任的严格程度等方面差异较大。OPA1990规定的责任制度比公约要苛刻严格，责任方承担的责任近乎绝对责任，责任限额也比公约高得多，责任人享受限额的权利几乎是是象征性的，承担无限责任的风险极大。总起来说，OPA1990使美国油污受害人能够得到更为充分及时的赔偿。[11]
　　三、国际条约与国内立法相结合的赔偿机制
　　这种赔偿机制以加拿大为代表，加拿大早在CLC1969生效的前4年和FC1971生效前7年通过颁布实施新《航运法》建立了国内船舶油污损害赔偿机制,是世界上最早通过立法建立赔偿机制的国家。1989年,加拿大对《航运法》进一步修改,使赔偿机制更加完善。现在,加拿大一方面通过加入CLC1969和FC1971,使船舶油污损害获得“国际油污基金”的赔偿,还通过国内机制弥补了国际基金的不足,两套机制同时运转，相辅相成，取得了很好的经验。
　　（一）加拿大《航运法》确立的油污赔偿机制
　　加拿大于1971年通过加拿大《航运法》修正案中增加了关于溢油责任篇章，建立了海上污染赔偿基金(MPCF)，使之成为一部西方国家最早的有关溢油责任的国家级综合性法规。1987年对立法进一步作了修改，在新修改的《航运法》补充了原《航运法》中的不足之外,增加了“国际油污基金”未涵盖的部分,使油污赔偿更为全面,更为充分。其要点有：
　　1、责任和赔偿
　　船舶所有人的责任与CLC1969的规定相同,值得注意的是,在加拿大刚开始建立赔偿责任制度的时候,就采取了与CLC1969同样的责任限制即“每吨133个特别提款权,最多不超过1400万个特别提款权”。其船东的免责条款也与CLC1969的规定相同。
　　2、油污基金(SOPF)
　　新修改法设立的船舶油污基金(SOPF)比原海上污染赔偿基金(MPCF)更为完整和全面。新的修正案采用了与国际公约一体化的赔偿制度,但是保留了国内基金,用于弥补国际基金的不足。其作用有：（1）作为第一支付手段在未获得国际基金赔偿之前向私人索赔者支付赔偿；（2）作为追加基金用于支付超过CLC1969和FC1971所能承担的赔偿,在两个公约赔偿基础上增加最高限额为1亿加元的补充赔偿,根据消费价格指数的变化每年作相应调整。并且可以用来满足国际公约中没有涵盖到的方面的赔偿；（3）可用于支付船东无力支付或超过船东责任限制的赔偿；（4）支付在加拿大领海以外,但属于加拿大捕鱼区内的赔偿；（5）用于支付除油轮外其他船舶的赔偿；（6）把赔偿渔民损失的规定扩大到所有靠渔业获得收入的人,诸如靠领取生活津贴的渔民、渔类加工工人和渔业工厂工人以及钓鱼运动艇的租艇人；（7）对于找不到肇事者的溢油事故,只要基金官员不能证明污染不是由于船舶造成,可由基金赔偿。
　　SOPF的基金也来源于货主——石油公司的摊款。所有通过海运进口到加拿大有石油运输都需要按15加分/公吨交纳摊款。交纳的摊款由SOPF统一管理，统一向国际油污基金交纳摊款。发生溢油事故后，由SOPF先支付清污费和赔偿，依次向船舶所有人和国际基金提出索赔。事故责任者——船舶所有人的责任限制与CLC1969的规定相同。[12]
　　（二）加拿大油污损害赔偿机制的特点
　　通过以上加拿大赔偿机制的介绍,可以看出,加拿大的赔偿机制不仅是世界上最早建立的,而且成为世界上较为完善的机制。它有以下几条经验可供借鉴：
　　1、通过立法建立了赔偿机制,使之有法律依据；
　　2、虽然加拿大在溢油立法时国际公约刚刚通过还未生效,但加拿大在制订法律条文时已注意到与国际公约的统一问题,如船东的责任与限额与国际公约的规定完全相同；
　　3、加拿大在加入国际公约后仍保留了国内机制,两套机制同时运转,用以补充国际公约未涵盖的部分,并利用国内基金提供1亿加元的补充赔偿,使赔偿更加充分；
　　4、国际、国内基金都由SOPF统一收取,统一管理。SOPF统一向国际基金交纳摊款,统一向国际基金索赔。发生事故后,SOPF作为第一支付手段先垫付清污费以保证清污作业顺利进行,并为受害者提供了快捷的赔偿。[13]
以上概括介绍了世界各国运行的三种油污损害赔偿机制，其共同点即为，船舶油污损害赔偿的责任是由船舶所有人和货主共同承担的。可以看出机制一是依靠国际条约的方式，也是目前比较流行的做法，大多数国家都采用这种机制；机制二是依靠国内法进行油污赔偿，是比较有特色的一种；机制三是将国际条约与国内法相结合，最全面、最充分保证油污受害人获得赔偿的一种方式。
　　四、有关油污损害赔偿的民间协定
　　除了利用国际条约、国内立法建立赔偿机制，来防止和减少船舶油污损害外，国际上有关油污损害赔偿的民间协定也发挥了重要的作用。1967年的“托利?堪庸”号油轮事故使人们意识到建立油污损害赔偿责任国际制度的必要性，但国际公约所确立的制度自签订到真正实施需要很长一段时间，而国际上船舶油污事件接连发生，人们普遍认为等待公约的产生和实施不是解决燃眉之急的最好办法，于是西方国家石油公司在国际社会筹划签订国际油污损害民事责任公约的同时，着手准备签订一个油污损害赔偿的民间协定，以此作为应急性赔偿措施。[14]
　　（一）《1969年油轮所有人自愿承担油污责任协定》（TOVALOP）及其修订
　　TOVALOP在海上油运届影响很大，吸引了许多国家的油轮及船舶所有人加入。协定不仅适用于油轮船舶所有人，还适用于光船承租人。协定适用于任何油轮，而不论其实际是否载有油类，即使是空载航次中造成的污染也负责赔偿。但协定所适用的油类不包括鲸油。船舶所有人对油污损害及采取排除威胁措施而产生的费用负赔偿责任，此外赔偿范围还包括尚未发生油污事故时因采取预防措施的损失。协定适用于任何油污事件，即使是由于船舶所有人的实际过失与私谋造成的，其仍可享受责任限制。对每一油污事故的赔偿限额为每顿160美元，最高不得超过1680万美元。[15]
　　此后，世界上一些大石油运输公司又先后签订了《1985年油轮所有人污染责任协定》（PLATO）和《1986年油轮所有人自愿承担责任补充协定》（TOVALOP Supplement）对TOVALOP进行修订，主要是提高了油轮所有人的赔偿责任限额。
　　（二）《1971年油轮油污责任暂行补充协定》（CRISTAL）及其修订
　　在西方一些石油垄断集团的倡议下，该协定作为TOVALOP1969的补充而签订，其目的在于设立一项基金，用于补充船舶所有人依TOVALOP赔偿后的不足额，将油污损害的赔偿责任一部分转移到货主身上。依该协定设立的基金，其款项由石油公司摊款，通过基金向受害人提供充分的赔偿。从1972年开始，基金不仅向油污受害人赔偿，还对油轮所有人进行补偿。1978年修订后基金对受害人实行限额赔偿，包括对油轮所有人的补充金额在内，基金对受害人的赔偿限额为3600万美元，并通过对油轮所有人的补偿，将其责任限额减至每顿120美元或总额1000万美元，以较小者为准。[16]
　　随后国际上又于1985年和1986年对该协定作了两次修订，分别签订了CRISTAL85和CRISTAL CONTRACT，主要是对基金对油污受害人承担的赔偿限额进行了修改，提高赔偿限额。
　　油污损害赔偿的这些民间协定虽然没有普遍性效力，不具有国际法律性质，任何国家也不能强迫油轮所有人执行或加入这些协定，并且这些民间协定已于1997年正式宣告结束使用，但就其存在时在国际油污损害赔偿中所发挥的作用和功能而言，还实在很大程度上弥补了国际实践中关于油污损害问题的空白，有一定的借鉴作用。



注释：
　　[1]参见陈安：《国际海事法学》，北京大学出版社1999年版，第477页。
　　[2]截止到2001年2月15日，已经有64个国家加入FC1992。FC1971的成员国只剩下26个。
　　[3]参见高雪雁：《船舶油污损害责任制度论》，《海商法研究》，2001年第2辑，第163页。
　　[4]同上。
　　[5]参见郭萍等主编：《航运业务与海商法》，大连海事大学1999年版，第170页。
　　[6]参见刘红、卢昕：《国际船舶油污损害赔偿机制评述》，《交通环保》，1999（2），第28页。
　　[7]参见高雪雁：《船舶油污损害责任制度论》，《海商法研究》，2001年第2辑，第178页。
　　[8]参见张湘兰等主编：《海商法论》，武汉大学出版社2001年版，第222页。
　　[9]参见宋家慧：《美国1990年油污法籍船舶油污损害赔偿机制概述》，《交通环保》，1999年（3），第22页。
　　[10]参见韩永光：《美国油污法对油污损害赔偿的新发展》，《海南金融》，1998（10），第45页。
　　[11]参见参见宋家慧：《美国1990年油污法籍船舶油污损害赔偿机制概述》，《交通环保》，1999年（3），第23页。
　　[12]参见参见刘红、卢昕：《国际船舶油污损害赔偿机制评述》，《交通环保》，1999（2），第29页。
　　[13]参见劳辉、刘红：《加拿大的船舶油污损害赔偿机制及运行经验》，《交通环保》，1999（4），第23-24页。
　　[14]参见郭萍等主编：《航运业务与海商法》，大连海事大学1999年版，第174页。
　　[15]参见高言、康军主编：《海商法理解适用与案例评析》，人民法院出版社1996年版，第136页。
　　[16]参见张湘兰等主编：《海商法论》，武汉大学出版社2001年版，第239页。