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评头论足话《规程》

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2020-01-05 10:43

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　　由交通部海事局颁布的《船舶登记工作规程》（以下简称《规程》）已于2003年9月1日生效。无疑，它对规范各地船舶登记工作将发挥积极的作用，但令人遗憾的是，其中还存在一些不足。本文试就下列两个问题，谈点个人粗浅的想法。不妥之处，敬请指正。
　　一、某些规定超出法律、法规要求
　　《规程》制定的目的是为了加强对船舶登记工作的管理，规范船舶登记机关的工作，制定的依据是《船舶登记条例》以及相关的法律、法规，主要适用于登记机关内部，但是它却给相对人设定了一些高出《船舶登记条例》及其他相关法律、法规要求的义务，如“办理抵押权登记应审查的材料”部分要求申请人提交“承租人同意船舶设定抵押的文书（适用于已办理光船租赁登记的船舶）”。从民法理论上讲，船舶所有权作为典型的物权，是一种对世权，无需经承租人同意，所有人就应享有包括在其上设定抵押权在内的各种处分权。我国《担保法》第四十八条也规定，“抵押人将已出租的财产抵押的，应当书面告知承租人，原租赁合同继续有效。”，该条规定制定的目的旨在保障承租人的正当权益，承租权并不能因抵押权的设定而消灭。抵押权作为物权的一种，它与不动产产权转让后，转让合同的生效并不意味着是对承租合同的解除，相反，在受让人与原承租人之间，承租合同仍然有效同出一理。
　　作为内部规范性文件，《规程》虽然对行政相对人毫无约束力，但在实际工作中，没有一个登记机关工作人员会无视这些规定，势必要求相对人提交以上材料。以《规程》要求的“承租人同意船舶设定抵押的文书”为例，可以想象，如果所有人想通过抵押船舶进行融资，一旦承租人不愿出具“同意船舶设定抵押的文书”，按照《规程》要求，所有人则无法抵押，也就无法进行融资，结果必然会影响经济的发展。
　　超越法律、法规的要求，将某些义务强加给相对人还可能因此引起行政诉讼，结果可想而知，只能是败诉。
　　二、某些规定与法律精神相悖
　　船舶登记作为海事行政许可的一种，海事管理机构在实施时，同样应遵循公开、公平、公正的原则（已于2003年8月27日公布的《行政许可法》第五条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”），但《规程》却要求申请人申请办理各类船舶登记均应提交“登记机关要求的其他材料”。从公开性角度分析，“其他材料”的种类和数量具有不确定性，很容易因登记人员的业务水平高低而作不同要求，因此不符合公开性原则；从公平性角度分析，由于登记人员政治素质存在差异，厚此薄彼现象难以避免，同样的申请，某些登记人员会因相对人的不同提不同的要求，无法体现公平；从公正性角度分析，该条规定若被滥用，则毫无公正可言。
　　诚然，船舶登记工作中遇到的现实问题是形形色色的，光凭《船舶登记条例》中所列举的提交文件不足以解决登记中遇到的实际问题，这也是实践较之理论更为丰富多彩的又一具体表现。《规程》要求申请人提交“登记机关要求的其他材料”尽管有其合理性的一面，但此种表述极易被人有意或无意利用恐怕是无法避免的。若此，不仅有违上述“三公”原则，也易授人以自行增设行政许可条件的口实（《行政许可法》第十六条规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”），因此，建议将该条修改为“法律、法规要求的其他材料”更为妥贴。这也要求，登记人员必须具备一定的法律基础知识，要熟悉与船舶登记相关的法律、法规，而不能成为生搬硬套的教条主义者。
　　尽管存在上列不足，但《规程》在规范船舶登记工作中将发挥积极作用是完全可以预期的，我们相信瑕不掩瑜。以上问题的提出只是期待将来修订该规程时，能妥善地解决它们。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（南京海事局）

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