人事争议仲裁制度的反思与重构

人事关系的公法属性

本文所讨论的人事关系，是指公务员、国家干部等具有公职身份的劳动者（即公职人员）与其所在单位（通常是国家机关、事业单位）之间的劳动力使用关系。判断某个法律关系属于公法关系抑或私法关系，大体有以下四个方面的标准：第一，法律关系一方中有无代表国家公权力并以国家人权者身份出现的主体；第二，法律关系各方是否具有隶属关系与管理关系，是否存在权力服从关系；第三，法律关系各方的权利义务是否法定，存在多大的意思自治空间；第四，法律关系的建立和运行本身是基于公共利益抑或私人利闪如果以这些标准去审视，我们会发现，人事关系具有显著的公法性。

首先，人事关系中单位一方执行公权力，具有公法性。人事关系一方通常系国家机关或者事业单位。国家机关组织的公法性及其行使公权力的职能自然勿庸置疑，不仅如此，在我国，许多事业单位也由法律法规授权为公法组织，行使公权力。相比之下，劳动关系的单位一方主要是企业、个体经济组织，他们不执行公共职能。虽然《劳动法》第2条第二款规定：“国有机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动关系的劳动者，依照本法执行。”但这种关系属于劳动法的调整范围，与本文探讨的人事关系具有不同的法律属性。

其次，人事关系双方当事人之间具有隶属关系与管理关系，由单位一方主导，并具有权力服从关系。以公务员与其所在单位之间为例，公务员在考核、职务任命升降、奖惩、培训、交流、工资福利保险，辞职辞退、退休等各个环节均须严格服从单位的管理要求，并在具体行动中严格服从单位的命令。在事业单位与其工作人员之间，单位一方的主导性和强制性也有充分体现。如人事部于1990年9月8日发布的《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》第4条规定：“辞职必须按人事管理权限，（由拟辞职人员）向所在单位或主管部门提出书面申请。”第7条规定，有关人员辞职必须经过批准。另，人事部于1992年10月16日发布的《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》第2条规定：“辞退专业技术人员和管理人员是单位的一项权利。”这些条文均彰显人事关系中单位一方的主导性和强制性。而在劳动关系中，尽管在用人单位与职工之间也存在一定的管理关系 ，但此种管理关系乃基于一种“私法上的契约”，换言之，职工与用人单位通过签订劳动合同的形式约定管理关系。此种管理关系中双方协商的空间较大，且较少体现强制性。

再次，人事关系双方的权利义务具有法定性，双方意思自治的空间较小。以公务员为例，公务员的资格条件、录用、考核由国家统一规定，纳入国家行政编制，职数法定；公务员的工资、社会保险和福利待遇均由国家财政负担；公务员的职务与级别、职务任免与升降、奖励与惩戒、辞职辞退与退休等事宜均由法律加以规定。而我国人事关系中占相当比例的事业单位与其工作人员之间的关系虽然根据我国事业单位改革的要求实行聘用制度，以聘用合同的形式来明确双方之间的权利义务关系，但聘用合同的内容大都来自法律法规的直接规定，双方当事人意思自治的空间较小。例如，国务院办公厅于2002年7月3日发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》规定：“人员聘用制度主要包括公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等制度。”该意见还同时严格规定了人员聘用的程序以及回避制度等。仔细分析这些规定，我们可以发现，此种制度设定下的聘用关系，在性质上更接近于国家机关对公务员的行政管理，而有异于企业与劳动者之间的劳动合同关系；此种聘用合同更接近于“公法契约”，而非一般的私法合同。反观劳动合同，尽管合同双方的约定也受劳动基准法的约束，但意思自治的空间较大。比如，就工资而言，只要满足国家有关最低工资制度的要求，劳动关系双方可较为自由地约定具体数额。再如，除劳动基准法要求的必备条款外，劳动关系双方可以在劳动合同中自由约定培训服务期、保守商业秘密、竞业限制等内容。

最后，人事关系的建立和运行以公共利益为本位。国家机关与公务员之间建立人事关系的初衷即是由国家“雇用”特殊“劳动者”推动公共政策，执行公共职能，维护公共利益。相比之下，事业单位的情况比较复杂，根据我国目前事业单位的社会功能，可以划分为承担行政职能者、从事生产经营活动者和从事公益服务者三个大类。随着事业单位改革的推进，完全行使行政职能的事业单位将转为行政机构或作其他调整（如作为参照《公务员法》管理的单位）；承担部分行政职能的事业单位的行政职能和公益服务职能，将与其他单位分折整合；从事生产经营活动的事业单位将逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位资格，核销事业编制，其与原工作人员之间的关系转为劳动关系，归属劳动法调整；从事公益服务类的事业单位则将被分类处理，其中完全由社会力量投入的将转为企业或者其他民间组织，其余的则仍以公共利益为本位。所以，从总体上说，事业单位的人事关系将逐步通过改革调整为仅仅以公共利益为本位。而劳动关系的建立和运行是为推动企业经济目标的实现，尽管在客观上可能也产生了公共利益，但此种公共利益并非其本位追求。

综合上述，从主体属性、管理关系、权利义务、利益本位等动态地覆盖于人事关系建立、利益本位等动态地覆盖于人事关系建立、履行和结束三在阶段的四个角度，无疑可以使我们充分认识到人事关系的公法属性。

现行人事争议仲裁制度实证分析

所谓人事争议，正是当事人就人事关系有关内容发生的争议。显然，人事争议也是一种公法争议。对于公法争议，其仲裁制度的要素自当不同于私法争议的仲裁制度架构。那么，我国现行的人事争议仲裁制度是否已经充分回应这一特征？对此，我们首先有必要作一个较为客观的实证分析。

关于受案范围问题

人事争议仲裁的受案范围包括争议主体和争议内容两个层面。仅就争议主体角度审视，现行人事争议仲裁制度的相关规定极不统一：在国家法层面，《公务员法》第100条第四款将“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生的争议”纳入人事争议仲裁的范围，而将占据公务员队伍绝大多数的编制内公务员与所在机关之间的人事争议排除于仲裁受案范围之外，仅适用申诉控告程序；而作为专门规范人事争议仲裁制度的部门规章，《人事争议处理暂行规定》则将国家行政机关与其工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议，企业单位与其管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议，依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议等四种争议列入受案范围（第2条）。

在地方性法规和地方政府规章层面，对人事争议仲裁受案范围的规定也是“五花八门”。笔者以为，造成这种现象的主要原因之一在于对人事关系的公法性认识不够。正由于这种认识不足，导致各地对人事争议的外延界定不一：在有些规范中将私法性争议（如企业单位与其管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议）纳入人事争议仲裁的受案范围，而大部分法律规范更是遗忘了“公务员与其所在国家机关之间的争议”这样的公法人事关系。

关于仲裁和诉讼的衔接

关于人事争议仲裁与诉讼的衔接问题，现行法律制度的设定情况如下：有提到仲裁与诉讼之间的衔接问题。对此，最高院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》明确了“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。而最高院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》则进一步解释，人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《劳动法》的相关规定。将最高院的上述司法解释和答复结合起来，我们便可发现，目前我国对人事争议仲裁裁决不服而提起的诉讼，适用民事诉讼程序进行审理。

问题在于，人事关系具有公法性，在区分公、私法以及进行相应制度区隔的我国，将人事争议案件与劳动争议案件一起“捆绑”适用民事诉讼程序，无疑会带来认识上和实践操作中的混乱。

关于事实认定和法律适用

事实认定中最为重要的问题是举证责任分配。对此，《人事争议处理暂行规定》第18条规定：“当事人应当对自己的主张提供证据。”大部分地方性法规和地方政府规章援用了这一举证责任分配规则。但也有部分省市（较大市）意识到人事争议中双方当事人地位的不平等性和单位一方占有证据的优势，并对此有所修正，在部分事项上设置举证责任倒置规则。如《福建省事业单位人事争议处理规定》第22条规定：“人事争议仲裁案件当事人应当对自己的主张负责举证……事业单位敌退工作人员、不同意工作人员辞职或者单方面作出解除、变更聘用合同等决定引起人事争议的，由作出决定的单位负举证责任。”《吉林省人事争议仲裁暂行办法》第37条规定亦采该法例。

所谓人事争议仲裁和诉讼中的法律适用，主要是指导人事争议仲裁和诉讼中作出裁决和判决应当适用何种法律法规以及如何适用的问题。对于这个问题，目前有关人事争议仲裁的部门规章、地方性法规和地方政府规章几乎都没有涉及，惟有《湖南省人事争议仲裁办法》第21条对此予以明确，其具体规定如下：“仲裁委员会处理人事争议，以法律、法规、规章和政策为依据，并参照用人单位的规章制度。”

笔者认为。从人事关系的公法性出发，人事争议仲裁与诉讼中的事实认定和法律适用理应向公法纠纷解决的制度装置上靠扰，而现行人事争议仲裁制度大都绝对采用“谁主张谁举证”的举证责任分配原则，并在法律适用规范上不作相关规定，均与此有所不合。

综合上述，我们可以发现，国家法和地方法层面的人事争议仲裁制度中的若干制度要素不仅在各个位阶的法律规范中极不一致，缺乏统一的规范，而且存在着诸多与人事关系和人事争议的公法属性不相符合之处，而这些“不谐音”恰恰可能造成理论和实践上的诸多误区。因此，我们有必要进一步把握人事关系和人事争议的公法性本质，对人事争议仲裁制度中的相关制度要素进行重构。

人事争议仲裁制度若干要素的重构——回应“公法性”

从人事关系和人事争议的公法性出发，我们可以进行制度建设方面的努力，即将人事争议仲裁制度的若干要素与其公法性相衔接。这种衔接在宏观上直接表现为人事争议仲裁制度和劳动争议仲裁制度的分立。具体而言，这种分离又包括两个层次：一是仲裁机构上的分离，即保留目前人事争议仲裁机构和劳动争议仲裁机构分立的状态；二是在实体规则和程序规则适用上的分离，即对人事争议仲裁和劳动争议仲裁的实体与程序规则分别立法。而在宏观上将人事争议仲裁制度和劳动争议仲裁制度予以分立的过程，也是在微观上进一步重构人事争议仲裁制度的过程。重构中所需要解决的人事争议仲裁制度的制度装置问题，择其要者而言，大致包括以下几个方面。

对受案范围正本清源

由于人事争议具有公法性，其与私法纠纷在处理机制上存在诸多不同，因此，在人事争议仲裁受案范围的确定上，应当保持公法争议的纯洁性和逻辑自洽性，既要防止处理机制迥异的私法纠纷进入人事争议仲裁的受案范围，又要避免遗漏真正意义上的人事争议。当前，一个主要的问题就是，应当将明显具有公法争议属性的人事争议——公务员与其所在国家机关之间的纠纷纳入人事争议仲裁的受案范围（而不仅仅限于聘任制公务员与其所在机关之间因履行聘任合同发生的人事争议）。对于除聘任制公务员与其所在机关之间因履行聘任合同发生的人事争议以外的其他公务员与其所在国家机关之间的纠纷，现行制度所设定的解决方式为申诉控告制度，而申诉控告制度在实践中明显存在以下两方面不足：其一，受理和处理申诉的部门包括原处理机关、同级政府人事行政部门或者行政监察机关，而原处理机关进行处理有违“任何人不能成为自己案件法官”的自然公正原则，同级政府人事行政部门的处理往往表现出法律适用不足的缺憾，行政监察机关在行使职权时则刚性不足，大多数申诉案论据只能以作出监察建议的方式结案，且监察建议并无强制执行力，导致实质上的主动权和最终决定权仍把握在原处理机关手中。其二，申诉控告制度缺乏“两造对抗式”的制度装置，双方当事人无法就争议的事实和法律问题展开充分的质证和辩论，致使有权机关在处理时于事实认定和法律适用上存在较多草率之处。因此，在公务员与其所在国家机关之间的人事争议中导入准司法化的仲裁制度有其必要性。当然，基于仲裁制度准司法化的特性，不应将公务员与其所在国家机关之间的所有纠纷均纳入其受案范围。笔者认为，我们可在保留申诉控告制度的前提下，导入仲裁制度，并对仲裁与申诉控告制度的受案范围进行界分：凡涉及公务员身份权或财产权的基础人事关系（如录用、工资、辞退、退休等），纳入人事争议仲裁的受案范围；凡警告、记过（不涉及人身权、财产权的纪律惩戒）、晋职晋级、降职、免职、考核等人事管理关系，通过申诉控告的渠道解决。

仲裁与行政诉讼相衔接

从人事争议的公法性出发，我们也可以得出如下结论：如果当事人对人事争议仲裁裁决不服，应以对方当事人为被告提起行政诉讼。此外，将人事争议纳入行政诉讼这一公法诉讼程序还具有如下三大意义：第一，人事争议的公法性决定了争议处理过程中涉及诸多政策性因素，适用公法程序更便于对政策的把握。第二，人事关系的公法性决定了用人单位在进行人事处理时往往是对其工作人员的人身权、财产权进行单方处分，因此，适用公法诉讼程序更能达到权利救济的效果。第三，行政诉讼中的一些特殊制度装置如举证责任倒置规则等更有利于对弱势一方权利的保护。

将当事人因对人事争议仲裁裁决不服而提起的诉讼归入行政诉讼范畴的问题，所涉内容过于庞杂，理当另予专题研讨。这里必须强调的是，我们不能以现行《行政诉讼法》第12条将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”明确排除于行政诉讼的受案范围之外为理由，而作出对上述结论的否定意见。事实上，《行政诉讼法》的修订已经被列入十届全国人大常委会立法规划，而几乎所有相关研究成果都呼吁对现行行政诉讼的受案范围进行扩大，一种被多数人支持的修改取向则是改变目前以行为划界界定行政诉讼受案范围的做法，而代之以权利作为标准：公民、法人或者其他组织认为具有行政管理职能的机关和组织（包括行政机关、被授予公权力的事业单位、社会组织等）及其工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼。在人事争议中，作为“劳动者”个人遭遇的来自公权力组织的侵害也当然属于这个范围。因此，从《行政诉讼法》的现实走向考量，将人事争议仲裁与行政诉讼相衔接是必要而可行的。当然，正如前文所述，一些属于管理行为的纪律惩戒行为，如警告、记过、记大过、降职降经等，因其尚未成为与当事人权利义务相关的法律行为，不宜纳入行政诉讼的受案范围。至于其救济渠道，则仍可由现行的申诉控告制度予以解决。

事实认定和法律适用规则向行政诉讼程序规则靠扰

人事争议的公法性决定了由此引发的诉讼应当适用行政诉讼程序，同时，人事争议仲裁本身也成为一种解决公法争议的准司法化的制度装置。无论是人事争议仲裁，还是人事争议行政诉讼，其在运行过程中均应服从于公法争议解决程序的一般原理，而这种“服从”，最核心的即在于事实认定和法律适用两个层面：在事实认定方面，核心问题是举证责任的分配。如果人事争议仲裁的受案范围得到调整，人事争议与行政诉讼顺利衔接，那么，在举证责任分配上应引入行政诉讼的举证规则，即原则上由被申请人（行政机关、授予公权力的事业单位和社会团体）对“被诉行政行为”负举证责任，例外情况下则由申请人承担举证责任。同样地，人事争议仲裁和诉讼中的法律适用规则无疑也应向行政诉讼规则靠拢。