当前就业问题的深层原因分析与对策思考

一、当前的就业形势：就业增长趋缓，下岗问题突出

改革开放以来，随着我国工业化的推进，我国的就业结构进入了一个变动活跃期，非农产业的就业增长进入了持续高速增长的轨道。农业劳动力在总劳动力中的比重持续快速下降，到1992年我国的农业劳动力首次出现了绝对下降，这标志我国在从以剩余劳动为特征的发展中经济向以劳动短缺为特征的成熟经济的转变过程中迈出了关键性的一步，在今后一个比较长的时期内保持这种势头将是实现我国工业化的关键因素之一。然而近年来我国非农产业的就业增长速度却呈现出持续回落之势。非农就业增长在1993年达到了6．3%的高峰后，一路下滑到1996年的4．9%，这已经低于整个80年代平均5．9%的水平。从产业部门来看，就业增长速度的回落首先是在第二产业中出现的，然后又传导至第三产业中，而且第三产业回落的幅度要更大一些。

从所有制结构来看，在国有和城镇集体部门中出现了前所未有的失业危机，到1996年底城市下岗职工人数已达到800多万人，到1997年上半年又进一步增长到了1000万人左右，其中绝大多数是国有和城镇集体企业职工，大量职工下岗已成为当前经济生活中的热点与焦点问题。国有和城镇集体部门对就业的吸纳能力急剧下降，到1996年度即使把下岗职工仍视为在职人员，国有和城镇集体部门的就业增长也已降至零以下。国有部门现在非但提供不了新的就业机会，而且已成为劳动力净流出部门。这表明中国的就业增长模式已发生了根本性的转变，由改革开主以来的国有与非国有部门两翼齐飞转变为非国有部门一柱擎天。但目前非国有部门的就业增长形势也不容乐观，其就业的增长速度自1993年以来也以平均每年0．8个百分点的速度持续回落，现已低于80年代平均速度1个多百分点。如果这种局面不能迅速改观的话，当前的就业矛盾还会进一步激化，从长远看还会危及到中国工业化进程的平稳推进。

二、劳动密集型产业的市场容量不足：当前就业问题的主要症结所在

对当前就业形势的成因人们的认识尚不统一。一种意见认为当前就业问题主要是由国有企业改革力度加大引起的，随着近几年建立现代企业制度试点的全面铺开，破产、兼并、拍卖等资产重组手段越来越广泛地运用，还有越来越多的国有企业通过减人增效来摆脱生产与经营中的困境，以前企业中的隐性失业逐渐通过下岗这种方式显性化了。这种意见对解释国有企业职工下岗增多有一定的说服力，但是无法解释总就业增长率持续下降的现象，更无法说明非国有部门就业增长也在下降这一事实。另一种有代表性的意见认为由于中国仍在执行着赶超型的发展战略，过于偏向发展资金技术密集型产业，结果导致了资本深化过早过快，从而降低了投资和国民经济增长对劳务的吸纳能力。然而从当前宏观经济的运行情况与增长态势来看，这种观点也是难以成立的。纵观改革开放以来我国的经济增长和结构变化特征，我们认为劳动密集型产品的市场容量不足才是当前就业问题的主要症结所在。

改革开放以来，首先是劳动密集型产业的发展带动了中国经济的快速增长，并进而带动了非农业就业的迅速增长，初期这种发展主要是依靠国内市场的支撑。一般认为这应归因于以下两点：一是因为是改革以前我国长期实行了过分压抑消费的政策，使居民消费中存在着巨大的缺口，有潜在的消费欲望；二是由于国民收入分配格局的改变，国民收入分配开始向居民个人倾斜，居民成为消费与积累的主体，这就为消费品生产提供了现实的购买力。这一时期以劳动密集型的消费品工业为主的发展，为中国在非农产业创造了大量的就业机会，基本解决了城镇地区自文革结束以来的严重待业问题；在农村，有大量乡镇企业凭借土地和劳动的低成本进入了这一生产领域，吸收了农村约1亿剩余劳动力，使这一时期成为我国非农产业就业增长最快的时期，10年到15年，非农产业的年均就业增长率达到了7．22%的高速度。然而，曾经存在巨大消费缺口的中国国内市场，也象发展理论所预期的那样极其迅速地走向了饱和。到了80年代末有利的国内市场形势就开始消失，各类产品普遍遇到了市场疲软的问题。这是由于劳动密集型产业的技术水准与投资强度都比较低，进入门槛不高，再加之当时投资主体多元化的格局已基本形成，因而在短缺市场的牵引下了大量的所谓“短、平、快”项目，致使供给能力迅速提高，而在需求增长相对平稳的情况下，必然产生供大于求的市场形势。这立即导致了非农产业就业增长率的陡降，18年以后的数年中，我国非农产业就业的增长一直在2%左右的低速徘徊。而当时我国的情况是尚有约1．5亿农村剩余劳动力存在，距进入劳动短缺经济还相当的遥远，这表明象中国这样的大国也无法只依靠国内的劳动密集型产品的市场来实现充分就业。造成这种局面的原因，首先是因为大部分的劳动密集型产品的收入弹性较低，其市场规模不可能伴随收入的增长而同幅度增长。其次是居民收入差距的拉大。发展经济学认为，收入不均等程度随着发展阶段不同存在着一个先上升后下降的倒U字型的变化过程，即库兹涅茨曲线。我国现在的发展阶段正处于倒U字型的上升段，正是收入不均等水平上升的时期。收入差距的拉大，一方面进一步缩小了市场容量，因为高收入者的消费倾向较低；另一方面也使需求明显区分出层次，过去对某种商品的集中排浪式消费的情形已不大可能重现，这也增大了供给方满足需求的困难。基于同样的原因，国内劳动密集型产品的市场在可预见的将来也不可能有大的增长。

在国内市场需求不足的情况下，增大出口开拓国际市场发展外向型经济就成了必然的选择。19—1991年出口的年均增长速度达到了14．8%，净出口也由前期的负数转变为正数，净出口对经济增长的贡献率也由15—18年的6．2%，骤升至30．5%，提高了24．3个百分点。短短数年中，中国就取代了“四小龙”在劳动密集型产业中的国际地位，成为世界上劳动密集型产品最主要的生产国和出口国。到1992年我国的纺织品、棉布、玩具类、鞋类、钟表、杂项制品等等商品的国际市场占有率均居世界前几位。劳动密集型产业产品出口的迅速扩张使我国的非农产业就业增长逐渐摆脱了前几年增长乏力的状态，得以稳步回升。到1993年时重又回到高速增长的轨道，达到了堪与80年代前期相媲美的6．37%的高速度。但正如我们前面所指出的那样，1993年以后，在我国仍有近1．2亿的剩余劳动力，剩余劳动力转移任务还远未完成的情况下，我国的就业增长又开始了一次新的滑坡。显然这与劳动密集型产品出口的贸易条件恶化有关，劳动密集型产业对就业的带动作用开始明显减弱，已不可能继续维持以往高速增长的态势。从外部市场条件看，劳动密集型产品的国际市场需求增长相对平缓，而我国劳动密集型产品已经在世界市场上占了相当大的份额，继续扩大劳动密集型产品出口的潜力已很有限。且我国维持着较大的贸易顺差，扩大出口也日益面临着贸易平衡的压力。还有来自其他发展中国家的竞争因素也不可忽视，随着劳动成本的上升和某些资源的短缺，我国在一些具有传统优势的劳动密集型产品上已逐渐丧失了竞争优势。从国内的情况看，出口额在持续增长但出口效益却在下滑，在国内主要生产能力已经过剩的背景下，国内企业恶性竞争，争相压价导致中国产品的国际价格一降再降。降价竞争并没有进一步扩大我国劳动密集型产品的市场份额，还往往引起许多贸易争端，对中国产品的反倾销诉讼一浪高过一浪。而一些技术和资金相对密集的产业则由于国际竞争力的低下，根本无力参与国际市场的竞争，对中国的出口贡献甚微。在这种形势下，劳动密集型产业所带动的就业增长已大大减缓，根据第三次全国工业普查有关资料的计算，除少数部门外，绝大多数的劳动密集型产业所带动的就业增长在“九五”期间都有较大幅度的下降。其中文体用品、木材采运业、纺织业和普通机械就业人数还出现了负增长，这是改革开放以来没有出现过的情况。

在这种市场情况下，一些新企业的进入导致的不是总就业的增长而往往是对已有就业的替代，这一点在非国有企业就业对国有企业就业的替代上表现得非常明显。国有部门与乡镇企业在一个技术和产品层次上竞争，由于其劳动力和土地等生产要素的成本要大大高于非国有企业，在短缺市场的情况下尚可支撑，而一旦市场情况发生变化由卖方市场转为买方市场，其经营状况必然难以为继。再加之国有企业改革的推进，国家不再对经营不善和亏损的企业承担无限的责任，这些企业再也不能依赖安定团结贷款而生存时，职工大量下岗也就难以避免。据国家统计局的一项专项调查表明，有超过70%以上的下岗职工是由于企业经营状况不佳造成的。

因此，发展外向型劳动密集型产业只能部分解决中国的就业问题，中国不可能像亚洲“四小龙”和其它一些东南亚国家一样依靠外向型的劳动密集型产业来完成剩余劳动力的历史性转移。究其根本原因，还在于中国是世界上人口最多的国家这一基本国情。我国一国的劳动力总量就占了低收入国家劳动人口的一半，超过了被称为“富国俱乐部”的经合组织（OECD）全部成员国的劳动力总和。预计这种状况还会长期持续下去，据预测，到2025年中国的劳动力将会达到8．14亿，是所有OECD国家的2．1倍。整个世界的劳动密集型产业的市场容量相对于这样巨大的劳动力总量还是太小，根本不足以容纳中国如此众多的劳动力就业，更何况由于非经济因素的存在还不可能由中国一家来独占世界市场。

三、技术资金相对密集型产业发展滞后：制约劳动密集型产业和第三产业进一步发展的主要原因

劳动密集型产业的发展未能及时走出市场需求的制约，主要原因在于其创造新需求开拓新市场能力的不足。而这种能力需要由技术相对密集的产业部门作为支撑，由这些部门提供必要的技术创新与装备。在中国作为国民经济装备部门的机电工业发展已大大滞后，其设备的新度系数要远远低于国内其它产业部门，“大、散、乱”和技术水平低已成为机电工业目前的特征，根本无力承担起技术进步核心部门的重任。面对迅速分化的市场需求，又无自主开发创新的能力，只能使中国的劳动密集型产业依靠由国外引进技术、生产线、重要零部件等方式来组织生产满足需求。这是导致近年来劳动密集型产业资本深化加速的重要原因，从某种程度上说，由于市场竞争的深入，竞争的焦点已逐渐由价格向质量性能转变，资本深化就是不可避免的，因为在现代社会里提高产品质量与技术和资金高密集度已是越来越不可分。近年来人们不仅在受国家战略影响大、资金供给相对充裕的国有部门，而且在市场化程度和资金成本都很高的非国有部门，都观察到了资本深化的趋势，这反映了这种趋势必然化的一面。但问题是资本深化所带来的对技术资金相对密集型产业的需求与就业却被泄漏到国外，未能带动国内相关产业的发展和就业的增长。由此带来的恶果也是明显的，在这种情况下产品的规格、性能、成本都基本由国外所定，供给也就只能被动地适应需求。当供给恰好适应了需求时，产业就大发展，如前几年的家电产业；而产品与需求不相符沓时，则无所作为，如面对广大的农村家电市场，家电业虽生产能力严重过剩却束手无策。在无自主技术创新能力下，另一条开拓市场的道路是通过提高生产的集中度，以规模经济降低成本占领市场，目前中国许多家电行业正在进行这样的资产重组。然而，没有强有力的技术创新能力的支持，在目前这种技术飞速进步、产品更新换代周期极快的情况下，这种生产的高度集中要冒很大的风险。如中国的录像机产业，一开始就走了一条相对集中避免分散的道路，而当其开始形成较大规模生产能力的时候，新一代的影像产品VCD出现了，录像机的市场机会几乎被完全封杀，录像机产业也立即陷入困境之中。VCD产业在表面的繁荣之下，也孕育着极大的危机，由于我们并不掌握核心技术，因而随时都有可能被新一代产品淘汰。其实中国的VCD从发展之初，就时时受到DVD这个达摩克利斯之剑的威胁。拥有世界上最大生产能力的中国彩电业，也已开始明显感受到电子产品数字化革命威胁的到来。如果不能迅速形成自主的开发创新能力，就意味着我们必须时时面对着国外先进技术把我们现有的生产能力淘汰出局的局面。一旦出现这种局面，我们的劳动密集型产业非但不能成为主要的就业吸纳点，还有可能成为主要的失业源，如我国的纺织行业目前正面临这种困境。

从整个产业结构看，在均衡的工业化中，就业的主要增长部门是在制造业以外的服务业部门。在钱纳里的多国模型中从人均国民生产总值5060美元上升到2100美元过程中，初级产业的就业由50%左右下降到20%左右，服务业由30%上升到了50%，提高了20个百分点，而制造业仅上升6个百分点，由12%上升到18%。另外社会基础设施部门由8%左右上升到12%（钱纳里等，16年）。我国1996年制造业部门的就业已经占总就业的14．8%，与多国模型中的18%相差只有3个多百分点，而服务业的比重只有20%，远低于50%的比重。由于制造业本身在工业化过程中对现代部门就业份额提高的贡献相当少，因而在制造业内部过分强调发展劳动密集型产业对增加总就业的意义并不很大。大力发展第三产业是解决就业问题的主要途径，而第三产业中的主要部分是为直接制造部门服务的，其发展取决于直接制造部门对其的带动与关联作用的强弱。从我国的情况看，一般当第二产业发展较快时，第三产业的发展也较顺利；反这，则第三产业的发展也会受阻。一般说来，在市场经济条件下要完成一项生产性活动，需要经过市场咨询、风险评估、融资、保险、开发研究、设计、建立生产设施、直接生产过程、运输、市场营销等产业链条，其中大部分都是属于服务业的范畴。这些产业链条的分化程度取决于生产的复杂程度和规模，劳动密集型产业由于在这两方面都要逊于技术密集型产业，因而其对专业化分工的需求也要少于技术密集型产业，其对服务业的关联带动作用也要弱于技术密集型产业。另一方面发展中国家的外向型的劳动密集型产业一般是由较发达国家转移来的，这种转移往往不是整个产业链条的转移，而只是转移一两个直接制造产业链条，那些附加值高、就业容量大的大多数第三产业链条则被留在了发达国家内部，这也是发达国家服务业比重高的一个重要原因。生产的国际垂直分工，已不局限制造业内部，而是越来越体现在发达国家在服务业方面的优势上。显然以这种方式发展起来的劳动密集型产业对发展中国家自己的服务业关联程度很小，不能带动起服务业的发展，也就不可能解决工业化过程中的就业问题。如我国劳动密集型产品出口的一个重要途径是“三来一补”的加工贸易，这种方式除了在直接制造过程之外，几乎带动不了任何间接就业。以上的分析表明当前就业问题的实质是经济结构调整滞后，当劳动密集型产业因市场和技术因素逐渐失去发展势头后，没有及时发展技术和资金密集型产业来带动经济增长，开拓新的就业空间和就业增长点，致使总就业增长趋缓。国有部门由于其较高的劳动要素价格更是首当其冲，因而其下岗问题也更突出一些。

四、加快结构调整步伐：破解当前就业难题的主要途径

江泽民同志在党的十五大报告中关于经济结构调整的部分中指出：“要把开发新技术、新产品、新产业同开拓市场结合起来，把发展技术密集型产品和劳动密集型产业结合起来。鼓励和引导第三产业加快发展。”这为我们解决当前的就业问题指出了正确的方向，即加快经济结构调整步伐，通过大力发展技术资金相对密集型产业来开拓新市场，打破目前市场需求不足的制约，以此来促进和带动劳动密集型产业和第三产业的发展，进而带动总就业的增长。钱纳里等的研究也表明推动工业化前进的主要动因是制造业的中间需求而不是最终需求的增加，中间需求的增加则主要依靠深化投入一产出关系，即国内产业联系的加强。不少国家的实践也表明，个别部门的繁荣如果不能传导至其它部门，这种繁荣往往是虚假和短暂的。我国产业发展中的脱节现象相当严重，在我国，改革开放前的重工业部门和改革后的轻工业部门都经历过快速发展时期，但两者的发展始终没有有机地结合起来，因而被迫经常进行“填平补齐”、“拉长短线”式的被动调整。当前虽然我们仍面临着一些矛盾与困难，但总的来说还应属于历史上最好的时期之一，经济与就业增长还是维持在一定的速度之上，还没有丧失主动调整的时机。

目前产业结构调整的方向应该是大力发展资金与技术相对密集型的产业，以加强这些产业对劳动密集型产业的支持作用。这样一方面在技术密集型产业中创造出新的就业机会，另一方面通过加强技术与资金密集型产业对劳动密集型产业的关联也会增强劳动密集型产业的自主开发能力，使之创造出新的需求和增长空间，带动更多的就业，扭转目前劳动密集型产业因需求不足而使就业增长减缓的趋势。为此，应当采取以下政策措施。

1、把大力发展资金与技术密集型产业，促进产业结构升级作为当前结构调整的主要目标。逐步增大国家在这些产业中的投入，探索新的符合市场经济规律的国家投融资体制，采取适当的优惠政策调动各方参与发展资金和技术密集型产业的积极性。

2、国家应集中适当的财力进行攻关，打好攻坚战，支持对制约资金技术密集型产业发展的关键性技术、设备、工艺和材料的研究开发和工业化生产。争取掌握一批影响范围广、有自主知识产权并能达到国际水平的技术。要作到这一点，需要进一步加大项目的投资强度，不搞“撒故椒面”式的分散投资。

3、调整产业组织结构，增强企业竞争活力。推进“集团化、规模化、专业化”发展战略，培育和增强企业的开发创新能力。继续转换企业经营机制，使企业真正成为技术进步的主体。严格市场准入，克服地方保护主义，对低水平重复建设、现有生产能力已过剩和达不到规模经济的项目不予立项。要坚决淘汰一批不适应市场需求的、落后生产能力。

4、鼓励对现有装配工业中关键零部件、材料和设备的进口替代，并迅速在国际市场上形成较强的竞争能力，对这类企业在进出口和融资上给予一定的政策支持，特别应鼓励具有一定规模的装配工业企业向其上游的高技术高附加值产品发展，以增强自身开发新产品的能力和抵卸市场风险的能力。

5、用现代先进技术特别是信息技术改造传统产业和劳动密集型产业，提高其技术和管理水平，增强其发展的活力和对市场经济的适应能力。我国机床行业已有利用CMIS技术提高传统产品的质量和竞争力的成功经验，这方面的工作大有可为。

6、协调区域经济发展，东部地区要主动进行结构调整，要有意识有步骤地把一些已失去比较优势的产业转移到中西部地区，以利于我国廉价剩余劳动力的比较优势继续得到发挥。

7、协调好城乡间的产业分工与就业关系。当前城乡间的就业矛盾比较大，不少城市通过清理农民工的方式为下岗职工腾出工作岗位，而农业产业化的发展则又加剧了一部分城市工业的经营困难，导致更多的人下岗。在结构调整过程中，应努力协调好城乡的就业关系，争取双赢的局面。

当然，结构调整是一个长期的战略任务，不能期望在短时期内完成。对当前的就业问题还要坚持标本兼治的方针，一方面要关注总就业增长的变化趋势，通过结构调整着力培育长期的就业增长点，开拓新的就业空间，使非农业的就业增长能保持适当的程度。另一方面，就业应成为政府公共政策的重要内容，通过适当增加公共工程、劳动力市场建设、就业服务、就业训练与培训等，宏观经济政策和劳动力市场政策发挥现有经济结构对就业的吸纳容量。按照许多国家通行的作法，今后应把创造就业机会的多少作为政府投资项目可行性评估的重要指标。对当前一些突出的就业问题，如职工下岗问题等，还应继续加大再就业工程的力度和资金投入，把下岗无业人员的数量控制在一定的范围之内。对部分困难职工的生活问题要通过送温暖活动等应急措施来解决，保障他们的基本生活，以缓解社会矛盾，为结构调整营造一个良好的社会环境。同时，也要注意与市场经济相适应的劳动力市场和社会保障体系的制度建设，一定要用改革的办法来解决改革和发展中出现的问题，不能重走老路，以便为在市场化基础上进行的结构调整作好必要的制度准备。

（劳动经济与人力资源管理年第5期）