事业单位聘用制改革适用劳动法探讨

　　摘要：事业单位人员聘用制度改革是劳动人事制度改革的重要内容，聘用制度的推行要做到有法可依，仅仅依靠现有的人事制度远远不够，探讨事业单位聘用制度改革中如何适用劳动法具有现实意义。本文主要通过比较的方法，将事业单位聘用关系同劳动关系相比较，得出聘用关系本质上是劳动关系，但由于事业单位的特殊性，聘用关系难以完全用劳动法进行调整，必须划分一个明确的范围以确定究竟是以劳动法还是法律、法规的特殊规定来调整事业单位和职工的权利义务。

　　关键词：事业单位；聘用制度；劳动法

　　事业单位是我国特有的与企业、国家机关和社会团体并列的一种法人类型，依照1998 年4 月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。

　　我国事业单位具备一些基本的法律特征：第一，事业单位是以从事公益活动为目的的社会组织，主要从事教育、文化、卫生、科技等事务。第二，事业单位是以国有资产举办的社会组织。虽然民间也举办一些教育、科学、文化和卫生事业，但是，依据《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这样一些传统所谓的“民办事业单位”现在被称为“民办非企业单位”。第三，事业单位不以营利为目的。事业单位作为社会服务组织，不得直接从事生产经营活动，其经费来源主要依靠政府财政拨款。

　　实际上，我国事业单位经过分化，已经形成复杂的、具有不同于《事业单位登记管理暂行条例》规定的地位和职能的事业单位。一般学界将事业单位分成了三大类：第一类是具有行政管理性质的事业单位。这种事业单位是经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或具有为政府行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位。第二类是社会公益性事业单位。这些事业单位主要承担国家举办和发展公益事业的任务，面向社会提供普遍服务，如义务教育、基础科研、社科研究、信息统计、公共图书馆、纪念馆、博物馆、文物保护、群众艺术馆、文化馆、公共卫生服务、环境保护、体育运动、社会福利等单位。第三类是生产经营性事业单位。经过市场经济改革，一批事业单位为市场和企业服务，具有一定的营利性，如职业培训机构、社会中介机构、新闻媒介出版机构、广播影视机构等。[1]可见对我国事业单位的法律定位绝非一种模式能够涵盖。

　　在计划经济时期，事业单位与其工作人员之间的关系主要依靠行政手段来调节，强调单位对个人的身份管理。在市场经济条件下这样的管理模式不利于人才资源市场的形成和建立。2002 年7 月6 日国务院办公厅转发人事部《关于在事

　　业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35 号，以下简称《意见》），开始全面启动事业单位人事聘用制度改革，事业单位与其工作人员之间通过聘用合同明确双方的权利和义务。在聘用制度下，事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，以调动事业单位各类人员的积极性和创造性。事业单位人事聘用制度和劳动制度究竟是什么关系？事业单位和工作人员之间双方因作者简介：杨珊，西南交通大学人文社科学院法律系。履行聘用合同所发生的争议案件的处理，在程序和实体上应当如何适用法律？这些问题的解决对于事业单位聘用制改革的顺利进行至关重要。

　　一、聘用关系本质上是劳动关系

　　根据《意见》和《劳动法》，聘用合同制度和劳动合同制度是我国市场经济条件下主要的用人方式。劳动合同制度确立了平等协商、劳动者能进能出，用人单位自主用人的劳动关系和劳动机制。事业单位推行聘用制度的目的是为了实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。因此，聘用合同与劳动合同作用基本相同，都是通过市场机制对人才资源的配置发挥基础作用。此外，事业单位聘用合同的主要内容和劳动合同大体一致；劳动合同中要求必备劳动合同期限、工作内容和工作地点、工作时间和休息休假、劳动报酬、社会保险、劳动保护、劳动条件和职业危害防护等条款；而聘用合同必须具备聘用合同期限、岗位及其职责要求、岗位纪律、岗位工作条件、工资待遇、聘用合同变更和终止的条件以及违反聘用合同的责任等条款。因此，劳动合同与聘用合同的必备条款是大同小异。不仅如此，聘用合同双方还可以合法的解除合同，体现了聘用关系与劳动关系一样，可以自愿的建立和解除。

　　企业、个体经济组织和其劳动者之间，国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者之间会形成劳动关系。事业单位中除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，使用事业单位编制的社会团体录用专职工作人员，除按照国家公务员制度进行人事管理的以外，要逐步试行人员聘用制度，形成聘用关系。

　　不难看出，聘用关系和劳动关系的主体不同，聘用制度和劳动合同制度的适用范围也不同。事业单位聘用合同制度就是将劳动合同制度不能覆盖的劳动者纳入到聘用合同制度中，以明确其权利和义务。事业单位人事聘用制度与劳动合同制度趋同的趋势从最新立法中也得到了印证。《劳动合同法》第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”《劳动争议调解仲裁法》第五十二条规定，“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”上述两部法律将事业单位与其实行聘用制的工作人员之间的合同视为“劳动合同”，双方之间发生的争议视为“劳动争议”，在没有特殊规定的情况下，事业单位人事聘用关系依照上述两部法律执行。

　　可见，我国现行法律对于事业单位人员聘用关系与劳动关系的态度是：聘用关系的实质是一种劳动关系，力图用相关劳动立法对聘用关系进行规范；但是，考虑到事业单位的特殊性，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照特殊规定执行。

　　二、事业单位聘用制度的特殊规定

　　（一）、聘用关系的建立、变更和解除

　　事业单位与职工通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘人员的权利义务关

　　系。聘用合同的订立、变更和解除与劳动合同的差异主要表现在以下几个方面：

　　1、在合同订立方面。关于聘用合同的期限，《意见》规定聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。除对在本单位工作已满25 年或者在本单位连续工作已满10 年且年龄距国家规定的退休年龄已不足10 年的人员，提出订立聘用至退休的合同的，聘用单位应当与其订立聘用至该人员退休的合同的以外，并不允许订立无固定期限的合同。而《劳动合同法》规定，用人单位与劳动者协商一致，可以订立无固定期限劳动合同。

　　在试用期方面，劳动合同的试用期最长不超过6 个月，劳动合同期限三个月以上不满一年的，试用期不得超过一个月；劳动合同期限一年以上不满三年的，试用期不得超过二个月；三年以上固定期限和无固定期限的劳动合同，试用期不得超过六个月。而聘用合同的试用期一般不超过3 个月；情况特殊的，可以延长，但最长不得超过6 个月。被聘人员为大中专应届毕业生的，试用期可以延长至12 个月。关于违约金的约定，《劳动合同法》限制用人单位只能在下列两种情形下可以同劳动者约定违约金：第一种情形是，只有在用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，约定了服务期，劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。第二种情形，是用人单位同劳动者约定了竞业限制协议，劳动者违反竞业限制约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。聘用合同中也可以约定违约金，《意见》规定在合同中必须具备违反合同的责任条款，受聘人员经聘用单位出资培训后解除聘用合同，对培训费用的补偿在聘用合同中有约定的，按照合同的约定补偿。受聘人员解除聘用合同后违反规定使用或者允许他人使用原所在聘用单位的知识产权、技术秘密的，依法承担法律责任。但是在何种情形下可以约定违约金、采取何种违约责任的形式则缺乏具体规定。

　　2、合同的履行和变更。事业单位通过签订聘用合同，明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务。而用人单位与劳动者按照劳动合同的约定，全面履行各自的义务是劳动合同履行中的明确要求。只有在用人单位与劳动者协商一致的情况下，可以变更劳动合同约定的内容。

　　对于聘用合同，《意见》明确规定，事业单位要建立和完善考核制度。聘用单位对受聘人员的工作情况实行年度考核；必要时，还可以增加聘期考核。考核结果是续聘、解聘或者调整岗位的依据。受聘人员年度考核或者聘期考核不合格的，聘用单位可以调整该受聘人员的岗位或者安排其离岗接受必要的培训后调整岗位。岗位变化后，应当相应改变该受聘人员的岗位工资待遇，并对其聘用合同作相应变更。受聘人员无正当理由不同意变更的，聘用单位有权单方面解除聘用合同。可见，考核结果对事业单位聘用合同履行和变更起着重要作用。

　　3、合同的解除。根据《意见》和《劳动合同法》，在合同解除的条件和程序方面，聘用合同和劳动合同非常相似，都包括双方协商一致解除合同，聘用（用人）单位单方面解除合同和受聘人员（劳动者）单方面解除合同。

　　其中，聘用合同中聘用单位单方面解除聘用合同又包括两种情形，一种情形是聘用单位可以随时单方面解除聘用合同，另一种情形是聘用单位需要提前30 日以书面形式通知拟被解聘的受聘人员。聘用合同与劳动合同相比较不一致的地方主要体现在前一种情形，聘用单位解除聘用合同的条件包括受聘人员连续旷工超过10 个工作日或者1 年内累计旷工超过20个工作日的；或未经聘用单位同意，擅自出国或者出国逾期不归的；或违反工作规定或者操作规程，发生责任事故，或者失职、渎职，造成严重后果的；或严重扰乱工作秩序，致使聘用单位、其他单位工作不能正常进行的；或被判处有期徒刑以上刑罚收监执行的，或者被劳动教养的。对在试用期内被证明不符合本岗位要求又不同意单位调整其工作岗位的，聘用单位也可以随时单方面解除聘用合同。相比之下，《劳动合同法》对用人单位随时解除劳动合同的规定比较粗略，例如“严重违反用人单位的规章制度的”，“严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的”，“被依法追究刑事责任的”等用人单位都可以随时解除劳动合同；而聘用合同则详细规定了旷工的天数、扰乱工作秩序的程度、刑事、行政处罚种类等决定用人单位解除劳动合同的情形。

　　此外，聘用合同受聘人员提出解除合同的限制非常严格。除受聘人员在试用期内的；考入普通高等院校的；被录用或者选调到国家机关工作的；依法服兵役的，受聘人员可以随时单方面解除聘用合同外，如果受聘人员提出解除聘用合同又未能与聘用单位协商一致的，受聘人员应当坚持正常工作，继续履行聘用合同；6 个月后再次提出解除聘用合同仍未能与聘用单位协商一致的，才可单方面解除聘用合同。而劳动者解除劳动合同，只需要提前三十日通知用人单位，便可以辞职。可见法律赋予劳动者解除劳动合同的权利是一种绝对权利，任何单位不能强制劳动者从事其不愿意从事的工作，而聘用人员解除合同的自由有一定的限制。

　　解除合同后，按照规定，有下列情形之一的，聘用单位应当根据被解聘人员在本单位的实际工作年限向其支付经济补偿：聘用单位提出解除聘用合同，受聘人员同意解除的；受聘人员患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由聘用单位安排的其他工作，聘用单位单方面解除聘用合同的；受聘人员年度考核不合格或者聘期考核不合格，又不同意聘用单位调整其工作岗位的，或者虽同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格，聘用单位单方面解除聘用合同的。与劳动合同相比，用人单位解除聘用合同后应当给予经济补偿的情形简单，不如《劳动合同法》对劳动者的保护程度高，例如《劳动合同法》规定，除用人单位维持或者提高劳动合同约定条件续订劳动合同，劳动者不同意续订的情形外，因合同期限届满终止固定期限劳动合同的，用人单位需要给付经济补偿金；而聘用合同则无此规定。

　　（二）、争议处理的特殊规定

　　长期以来，我国将事业单位与其工作人员之间的关系视为人事关系的一种，因为人事关系而产生的权利义务纠纷属于人事争议，处理人事争议的程序和实体法依据均不同于劳动争议。中共中央组织部、人事部、总政治部于2007 年8 月9 日联合下发的《人事争议处理规定》规定了事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议适用该规定。人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向主管部门申请调解；不愿调解或调解不成的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。并且规定当事人从知道或应当知道其权利受到侵害之日起六十日内，以书面形式向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁。

　　《劳动争议调解仲裁法》作为处理劳动争议的重要法律，规定发生劳动争议后，当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除法律另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。可见，处理聘用关系产生的人事争议时，人事争议仲裁是诉讼的前置程序；处理劳动争议时，劳动争议仲裁是诉讼的前置程序。但是劳动争议的仲裁时效比人事争议仲裁时效长得多，更有利于保护当事人的利益。

　　除了程序不同，事业单位人事争议与劳动争议处理的范围也有明显差异，事业单位人事争议处理范围限于事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；而劳动争议包括因确认劳动关系，订立、履行、变更、解除和终止劳动合同，工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护，劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议。事业单位人事争议处理范围较劳动争议处理范围小的多。

　　虽然《劳动争议调解仲裁法》规定事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照该法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。但是事业单位聘用制度下产生的人事争议在处理时仍缺乏效力较高的、专门性的法律、法规。因此尽管《人事争议处理规定》并不是法律、法规，而仅是国务院部委的规定，在性质上属于规章，实践中这一规定仍然是处理人事争议的重要依据。人事争议“依照”劳动争议处理制度处理，而不是直接“适用”劳动法和劳动争议处理制度，这样的措辞正反映了立法者的立法态度，即“一方面强调劳动法调整的必然性；另一方面承认聘用合同关系有异于普通劳动关系的特殊性，以及在具体制度上适用其他法律法规的合法性。换言之，即给予地方立法以及部门规章一定的自由空间。”[2]

　　三、事业单位聘用关系的劳动法适用

　　通过对聘用合同与劳动合同的比较，可以发现虽然两者有许多相同或相似的地方，这种相同或相似体现了聘用关系归根结底是劳动关系的特质。但是，聘用关系也确实有不同于劳动关系的地方，正是由于这种特殊性，致使法律对两者的规定不相同，甚至可以说是有冲突。

　　配合正在进行的事业单位的改革，将具有行政管理性的事业单位，纳入公务员法的调整；对于事业单位改革过程中已开始实行企业化管理的事业单位与其职工的关系则应当属于劳动法调整的范围。现行聘用制的事业单位基本上属于带有社会公益性质的事业单位，聘用关系最终可能纳入劳动关系，由劳动法进行调整。尽管如此，我们不能忽视事业单位的特殊性。学者方流芳认为，事业单位作为公立机构，其创设的依据源于国家权力（政府命令、决定、特许、法令）；在中国，创设事业单位的国家权力分属中央政府和地方政府，事业单位是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或者化身。政府创设公立机构，是要让它按照自己的意志行事———公立机构采用什么形式，具有多大的自主权，这似乎应当由创设公立机构的政府决定。[3]因此，事业单位聘用关系很难完全由劳动法调整，国家通过法律、法规等形式对其进行特殊规定在所难免。但是，划分特殊规定的范围则是必须解决的问题。

　　首先，对于聘用制度中没有规定，而劳动制度中有规定；或者聘用制度的规定较劳动制度规定粗略和简单的，应当按照劳动法的有关规定适用。当然，并不是所有的劳动法的规定都适用于聘用关系，主要是涉及劳动权利和劳动义务的，劳动法有规定的，要适用其规定。劳动法对劳动关系双方权利义务的调整范围比较广泛，包括了劳动关系的缔结期、存续期间，也包括劳动关系终止后部分劳动权利义务的延续期间，其权利义务规定也比较明确。例如，在劳动合同订立前，用人单位对与劳动有关的内容和单位基本情况有如实告知的义务；对劳动者与劳动合同直接相关的基本情况，劳动者有如实告知的义务。在合同解除时，用人单位必须在规定时间内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续、支付经济补偿金，并对合同文本有一定期限保存的义务。上述列举的义务是劳动合同订立前或者解除后的附随义务，而聘用制度对聘用合同附随义务或者没有规定，或者规定很粗略，因此，对于聘用合同双方的附随义务应当按照劳动合同法的规定加以适用。

　　其次，对于聘用制度中没有专门规定，劳动法中涉及的但是又不符合事业单

　　位特点和运行体制的规定，则无法在聘用合同中加以适用，需要制定适用于聘用制度的专门规定，例如，集体协商和集体合同制度现阶段便不能完全在聘用关系中适用。聘用单位和职工代表进行集体协商、签订集体合同主要是对劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项进行协商，达成集体合同。但是现阶段国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控，按照编制进行核算拨款，实行国家统一、规范的工资制度，并且有规范的工作时间、休息休假、劳动安全卫生制度。我国现有的集体协商和集体合同制度在设计时仅仅针对企业和其职工，并未包括事业单位，由于不符合事业单位现行管理体制和运行机制的，无法在聘用合同中加以适用。

　　再次，对于只在聘用制度中有规定，而在劳动法中没有规定的情形，当然应当按照聘用制度的规定调整聘用关系，通常情形下很难用劳动法的程序性和实体性规定来调整聘用关系。例如，事业单位聘用制改革过程中必然涉及的奖惩、职称、职务、职级、考核等问题纯粹是单位内部行政管理权限内的问题，而且这些问题在处理时有很强的技术性，如果单位和职工因上述问题产生纠纷，无法通过劳动法进行调整。但是如果惩罚、考核等问题涉及除名、辞退、聘用合同的解除时，则不能因为涉及惩罚、考核问题而认为无法适用劳动法。

　　最后，对于劳动法与事业单位人事聘用制度法律、法规规定不一致和冲突的地方，优先适用聘用制度的规定，如果聘用制度仅仅是一些规章和效力较低的政策，则应当适用劳动法。例如，前述《人事争议处理规定》和《劳动争议调解仲裁法》关于争议处理时效的规定不一致，前者规定人事争议当事人从知道或应当知道其权利受到侵害之日起六十日内应当提出人事争议仲裁的请求，而后者则规定劳动争议当事人从知道或应当知道其权利受到侵害之日起一年内须提出劳动争议仲裁的请求。根据《立法法》，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。《人事争议处理规定》是部门规章，与《劳动争议调解仲裁法》的规定相抵触，自然应当适用《劳动争议调解仲裁法》的规定。同时，《劳动争议调解仲裁法》规定事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照该法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。这里的表述也是优先适用法律、法规和国务院的有关规定，并不包括部门规章在内。有关部门在制定事业单位聘用制度的有关政策时应当考虑政策与法律的基本原则和规定相适应和接轨的问题，对有冲突的条款应当及时进行修改。

　　四、结论

　　我国事业单位人员聘用制度的改革仍在推进，聘用关系的劳动法适用对于解决聘用制度在实施当中存在的法律规定不统一、有时甚至无法可依的问题非常重要，在一定程度上改变了聘用制度规定粗糙、聘用人员权利保障水平低的现状。但是，对于事业单位人员聘用制改革来讲，简单的将劳动法适用于事业单位聘用关系只是一种权宜之计，更重要的是在对事业单位的性质和地位进行准确定位的基础上，对关于聘用制度的特殊规定进行梳理和完善，使这些规定既能体现事业单位的特殊性，又能反映出聘用制度与劳动制度在本质上的“趋同性”，使特殊规定在适用时能与劳动法自然衔接。

　　参考文献：

　　[1]参见石旭雯、任尔昕。论我国事业单位的法律地位[J].法治论丛，2007（3）

　　[2]朱达明、任玉梅。我国事业单位人事关系存废论之争的借鉴与启示（中）[J].上海企业，2007（11）

　　[3]参见方流芳。从法律视角看中国事业单位改革———事业单位“法人化”批判[J].比较法研究，2007（3）

　　（转引自《理论与改革》2009年4月）

　　杨珊