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基于行政法视角对法律体系形成与完善的思考

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2020-05-15 16:40

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　　【学科分类】行政法学

　　【出处】《中国审判》2011年第4期

　　【关键词】行政法视角；法律体系

　　【写作年份】2011年

　　【正文】

　　现代国家既是民主国家也是法治国家，一国成为法治国家的基本前提就是拥有一个健全的法律体系。经过三十余年的立法努力，中国特色的社会主义法律体系已经基本建立起来。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国立法工作站在了一个新的起点上。就行政法这一法律部门而言，从1989年《行政诉讼法》颁布开始，调整行政活动的基本法律，如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》及《公务员法》等法律相继颁布，与此同时，规范具体行政领域法律的立法工作也在同步进行并取得了显著的成效，如颁布《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等法律。而在未能及时出台法律予以规范的领域，行政法规也在做着必要的补充，如制定颁布了《政府信息公开条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规。再加上数量庞大的行政规章和地方法规，到今天，行政法所调整的各个领域都已经基本做到了有法可依，从完成既定任务的角度来说，可以宣布整个行政法律体系已经基本建立起来。

　　行政法律体系虽然已经建立，但是这一法律体系目前仍然存在着许多的不足与缺陷，距离完善仍然有不小的差距。首先，基本法律并不完备。当前行政法基本法律还有欠缺，一些重要的规范整个行政领域的基本行政法律如《行政组织法》、《行政强制法》、《行政程序法》、《信息公开法》、《行政执行法》等法律仍没有制定颁布，导致行政活动在这些方面缺乏必要的法律依据与制度约束。其次，现行法律规范不完善。就已经颁布实施的法律而言，其内容规定方面仍然存在着诸多的不足，如法律中对于行政诉讼、行政复议乃至于国家赔偿制度的规定，都已无法满足公众日益高涨的权利需求，滞后于社会的发展；第三，不同位阶的法律规范之间存在着冲突。多级法律法规体系、多头立法模式导致上下级法律规范之间存在着大量的冲突与矛盾，下级法律规范常常突破上级法律规范限定的范围，超越立法权限，使得整个行政法律体系的统一性受到影响；第四，某些重要领域的行政法规范位阶较低。如有关税收的法律规范制定权主要集中在行政机关手中，而某些征收私人财产、限制公民人身自由的法律规范也是由行政机关所制定的，这对于保障私人权利极为不利，也违反《立法法》的规定。

　　但是，如此多的问题并不意味着我们需要去质疑和否定今天取得的成就。任何事物的发展都不是一蹴而就的，法治国家的建立同样如此。依法治国应当是一个渐近发展的过程，是一个连续性发展与阶段性发展统一的过程。不同的发展阶段，依法治国的任务与表现并不相同。在依法治国的初期，工作的重心在于建立一个中国特色的社会主义法律体系，基本上做到有法可依。在这一阶段，法治状态往往表现为一种不完善甚至混乱的特点。而今天我们所处的就是这样一个阶段：法律体系虽然建立但是并不完善；法治实践虽然展开，但公权力仍然未能得以有效控制；法治理念虽然确立，但人治思想仍然较为严重；社会生活虽主要由法律所规范，但是各种潜规则依然盛行。所以，法律体系的不完善是法治国家建设初期的必然现象，这种状况需要在法治建设的后续阶段逐渐解决。

　　当建立基本的法律体系这一工作完成之后，依法治国的初级阶段也即结束，转而进入中级阶段。在新的阶段，依法治国的重心相应发生转移，从实现有法可依向有法必依转变，从有法可以向有完善的“良法”可依转变。因此，在依法治国的中级阶段，一方面应当进一步完善法律体系，另一方面则应加大法律执行力度，切实做到有法必依。

　　在完善法律体系方面，就行政法部门而言，首先应当尽快填补基本法律的空白，如确立各行政部门职权职责的《行政组织法》，规范行政程序的《行政程序法》，规范行政强制行为的《行政强制法》，保障公众知情权的《信息公开法》，规范行政执行行为的《行政执行法》等等，做到完全的有法可依。其次，应当彻底修改不完善的既有行政法律，完善行政法律制度。当前公众对于行政复议制度、行政诉讼制度及国家赔偿制度的意见比较突出，这些法律的彻底修订应当尽快提上日程。再次，应当开展一场“依法治法”的运动，解决不同位阶法律规范之间的冲突与矛盾，清理各类法规规章，建立一个和谐统一的行政法律体系，从而做到有“良法”可依。最后，限缩行政机关的立法权限，提高事关公民基本权利的法律规范的位阶，将这些事项交由法律予以规范，以保障公民基本权利。

　　在依法治国的中级阶段，除了一方面需要对已有的法律体系进行完善之外，另一方面，更为重要的是法律的实施与遵守。法制建设固然重要，但其并非最终目标，法治国家的建立才是我们的追求。法律体系的建立只是为法治的实现提供了基本条件，对这些法律的严格遵守与执行才是法治的核心。行政法作为控制行政权力、服务公民的法律规范，在当前看来遵守与执行的形势并不乐观，行政机关违法行政侵害私人权利的情况仍较为普遍，行政法的控权功能并未有效发挥出来，而行政权法律限制的乏力以及伴随而来的官僚主义，导致其为公众提供公共服务的功能难以令人满意。这些问题都需要在依法治国的中级阶段予以解决。

　　总之，中国的法治建设刚刚开始，我们正处在一个漫长征途的起点，对于成就我们不应沾沾自喜，因为它并非我们的最终目标；对于挫折，我们也不应妄自菲薄，因为它是达至成功的必然经历。摆脱既有成就的羁绊，直面法治未来的挑战，也许是我们当下最应当采取的态度。的确，在我看来，法律体系的完善“永无止境”。

　　【作者简介】

　　王学辉，现为西南政法大学行政法学院教授，行政法学院副院长，宪法与行政法专业博士研究生导师和硕士研究生导师。

王学辉

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