论船舶造成海洋环境污染损害的索赔问题

论船舶造成海洋环境污染损害的索赔问题
Discussion on the compensation of damage
due to pollution incident of ships
李盛泉（烟台海事局，烟台264000）
Li Shengquan (Yantai Maritime Safety Administration, Yantai 264000)

【内容提要】本文从民法的基本原理出发，对国家海域所有权、海域使用权等进行了论述，并按照民事侵权责任的承担原则，对索赔权利主体的确定、索赔的提出方式等进行了探讨。
【关 键 词】船舶污染事故、民法、国家海域所有权、海域使用权、索赔
【abstract】According to the basic principle of civil law, the article discusses the content related to the national ownership of sea, usufruct of sea area etc. and analyses the principal part & the way of compensation in pollution incident of ships.
【key word】pollution incident of ships; civil law; national ownership of sea; usufruct of sea area; compensation.

船舶污染事故是造成海洋环境污染损害的主要原因之一，建立完善的船舶污染损害索赔机制，保证受损方获得及时的赔偿，是恢复海洋环境、维护受害者利益所必须的。我国《民法通则》第一百二十四条规定“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”，为船舶溢油污染损害民事索赔提供了直接的依据。然而，由于在索赔主体、索赔的提出方式等方面仍然存在不同认识和理解，致使目前我国的船舶污染损害索赔机制十分不完善。2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》中规定的有关海域使用管理的一些基本原则，为我们深入理解船舶污染损害索赔提供了更多的法律支持。通过对相关法律的综合分析，笔者认为，正确认识国家海域所有权与国家海域使用权的关系，是确定船舶污染事故索赔主体，准确界定船舶污染事故侵权责任的前提。建立我国完善的船舶污染损害索赔机制，应该从民法的基本原理出发，按照民事侵权责任的承担原则，首先要准确确定受损方，由受损方以适当的方式向侵权责任方提出索赔要求。
一、国家海域所有权和海域使用权
1、国家海域所有权
我国《民法通则》第73条第一款规定“国家财产属于全民所有”。对国家财产的国家所有权进行了确认。但这里规定的国家财产是极其广泛的，即任何财产都可以成为国家所有权的客体，不受任何条件的限制，包括海域在内。而且，根据我国的宪法和有关的法律规定，有些财产只能做为国家所有权的客体，为国家所专有，不能成为集体组织或者公民个人所有权的客体，主要有矿藏、水流、邮电通讯资源、军用设施与物资等。海域资源显然包括在国家专有的范围内。但这些规定都是比较原则的，缺乏具体的、可操作性的法律条款，不利于有关争议的解决。而《中华人民共和国海域使用管理法》则首次提出了国家海域所有权的概念，明确了涉及海域所有权及海域管理的相关法律问题。该法第一条规定“为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法”。这是该法的立法目的之所在。该法第三条第一款进一步规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域”。该条款的规定，可以说是我国法律对海域国家所有权的第一次最直接的、最明确的界定，从这一角度而言，我国的国家海域所有权可谓是一种新型的国家所有权。
2、海域使用权是新型的用益物权
用益物权是对他人所有的物，在一定范围内进行占有、使用、收益和处分的他物权。其主要特征有：第一，用益物权以对标的物使用、收益为其主要内容，并以对物的占有为前提。第二，用益物权属于定限物权（他物权）。第三，用益物权是不动产物权。第四，用益物权主要是以民法为依据，但也可以以特别法为依据。
关于海域的使用权，除《民法通则》有关用益物权的原则规定外，《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”。第六条第一款规定“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护”。第二十三条第二款规定“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。通过以上规定可以看出，海域使用权是建立在国家海域所有权之上的用益物权，也是继国有土地使用权之后，我国法律创设的又一种新型用益物权。
二、船舶污染事故的侵权责任
我国《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。由此可判定国家对海域的所有权的权能也应该包括占有、使用、收益和处分。船舶发生污染事故会对海洋环境造成不同程度的损害，这些损害无论是直接的、间接的，还是有形的、无形的，或者近期的远期的，最终都要反映在经济损失上，是通过影响所有人占有、使用、收益和处分的权能表现出来的。因此，从本质上说船舶污染事故侵犯的是国家对海域的财产所有权。
然而，我们必须看到，虽然从民法理论上讲完整的所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能，但在实际生活中这四项权能都能够而且常常与所有权发生分离，而并不影响所有人对财产的所有权，这种情况对国家所有权来讲更为常见。《中华人民共和国海域使用管理法》所确立的海域使用权就是如此，该法第二十三条第二款规定“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。前面我们已经分析过，海域使用权是建立在国家海域所有权之上的用益物权，即海域使用权人一旦依法取得了特定海域的使用权，便取得了对国家所有的海域在一定范围内进行占有、使用、收益的权利。虽然法律没有明确海域使用权人有对海域进行占有的权利，但这是由用益物权的独特性质所决定的，用益物权是以对标的物使用、收益为主要内容，以对物的占有为前提的。即用益物权的设立，以对标的物的占有为要件。也就是说，必须将标的物的占有（直接占有）由所有权人移转给用益物权人，由其在实体上支配标的物。否则，用益物权的目的是无法实现的。就对标的物的支配方式而言，用益物权是对标的物的有形支配，而且这种有形支配是以对物的利用为前提的。也正因如此，这种占有并不影响所有人对标的物的所有权。从这一角度讲，对经国家批准的为海域使用权人所使用的特定海域而言，船舶污染事故发生在或者危害及该海域的，肇事者侵犯的实际上是该海域使用权人的用益物权。
从以上分析，我们可以看出，由于部分特定海域的海域使用权与国家的海域所有权的分离，虽然从本质上说船舶污染事故侵犯的是国家对海域的财产所有权，但在某些情况下，船舶污染事故侵犯的是海域使用权人的用益物权。因此，实际上船舶污染事故的受害人已经分为两个类别，其一，未被单位和个人申请使用的国家所拥有的海域遭受船舶污染事故损害的，其受害人是国家；其二，海域使用权人（包括单位和个人）依法取得使用权的海域遭受船舶污染事故损害的，其受害人是海域使用权人。
三、船舶污染损害的索赔主体
我国《民法通则》第一百二十四条规定“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。《海洋环境保护法》第九十条规定“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失……”。上述条款的规定赋予船舶污染事故的受害人向责任者索赔的权利。根据上面的分析，这里的受害人包括国家和海域使用权人，即未被单位和个人申请使用的国家所拥有的海域遭受船舶污染事故损害的，其受害人是国家；海域使用权人（包括单位和个人）使用的海域遭受船舶污染事故损害的，其受害人是海域使用权人。
《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第一款规定“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域”。可见海域使用权的主体为单位和个人，当海域使用权人使用的海域遭受船舶污染损害，受害人是依法取得海域使用权的单位和个人，作为具体民事主体的单位和个人当然有权向污染损害责任人主张索赔权利，即成为船舶污染损害的索赔权利主体。
对未被单位和个人申请使用的国家所拥有的海域遭受船舶污染事故损害的情况而言，由于这部分海域的海域使用权与国家的海域所有权没有分离，船舶污染事故所侵犯的仍然是国家对海域的财产所有权，包括占有、使用、收益和处分的权能，此时的受害人是国家。一般情况下，国家是国际法律关系的主体，对于非中国籍船舶发生污染事故，造成我国海域污染损害的，国家作为民事权利主体参加索赔诉讼是无可非议的。但在特殊情况下，比如作为国家财产所有人，国家也可以成为国内法法律关系的主体。因此，对我国籍船舶发生污染事故，造成我国海域污染损害的，国家仍然可以作为民事权利主体参加索赔诉讼。《海域使用管理法》第三条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域”。因此，这种情况下有权向污染损害责任人主张索赔权利的是国务院，即中央人民政府是我国船舶污染损害的索赔权利主体。
按照我国《宪法》的规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高国家行政机关，它统一领导地方各级人民政府的工作。中央人民政府，及其领导下的地方各级人民政府，按照分工行使国家行政权利。因此，虽然《海域使用管理法》第三条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。”而该法第三章“海域使用的申请与审批”中，对海域使用权的审批又进行了如下规定：
该法第十六条规定“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。”
第十七条规定“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”
第十八条规定“下列项目用海，应当报国务院审批：（一）填海五十公顷以上的项目用海；（二）围海一百公顷以上的项目用海；（三）不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海；（四）国家重大建设项目用海；（五）国务院规定的其他项目用海。
前款规定以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。
由此可见，《海域使用管理法》对海域使用权的审批，是以地方人民政府为主，国务院（即中央人民政府）为辅的层级式审批模式。当然，地方人民政府行使的海域使用审批权，实质上是代表国家对国有海域的管理权。
有鉴于此，对未被单位和个人申请使用的国家所拥有的海域遭受船舶污染事故损害时，国家损失的索赔权利主体是政府（包括地方人民政府和国务院），其索赔要求相应可以分别由地方人民政府和国务院提出，即按规定应由国务院审批的海域遭受污染的由国务院提出，按规定应由地方人民政府审批的海域遭受污染的由地方人民政府提出。
四、索赔的方式
我国《民法通则》、《海洋环境保护法》等法律虽然对船舶污染损害赔偿做了原则性的规定，但均未对索赔的方式进行规定。现行的法律、法规中，只有行政法规《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》中有关于船舶污染损害索赔的方式的规定，该条例第40条规定“凡由船舶造成海洋污染，受到污染损害的单位和个人，需要进行民事责任索赔的，按《中华人民共和国海洋环境保护法》 第四十二条规定的处理程序处理。赔偿责任和赔偿金额纠纷，可由港务监督 调解处理。当事人对处理不服的，可以向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。涉外案件还可以按仲裁程序解决。”由本条款可以看出，对于船舶污染损害的索赔方式，有以下三种：
1、申请海事行政主管部门行政调解
行政调解，是指在具有调解纠纷职能的国家行政机关主持下对纠纷进行调解的活动。行政调解不同于民间调解，它同其他行政司法行为一样具有其相应法律效力，是提高行政司法效率，缓解由于大量民事诉讼案件而给司法机关造成的诉讼压力的有效途径，有着非常广泛的适用性和宽阔的发展前景。
对于船舶污染事故的行政调解，目前尚未有明确的程序性规定，但根据行政调解的一般原则，应由事故当事方在规定的期限内向有管辖权的海事行政主管部门提出申请，索赔方应提交详细的索赔报告，包括能够证明自己损失的各类资料。海事行政主管部门受理调解申请后，在规定的期限内对当事双方进行调解，经调解达成协议的，海事行政主管部门制作调解书，调解书的内容应包括当事人的姓名或名称、主要事实经过、当事人的责任、调解协议的内容、调解协议的履行期限等等。调解书经双方当事人签字，海事行政主管部门盖章后生效。至于调解协议的效力问题，目前尚存在争议，主流观点认为，行政调解协议理应对双方当事人具有法律约束力，如一方当事人不按约履行，另一方可以要求法院强制执行，但在执行调解协议之前，应由法院重新审理，如法院认为调解协议合法，才判令执行。
2、申请仲裁部门进行仲裁解决
仲裁是解决争议的重要方式之一，它是指争议双方在争议发生之前，或者在争议发生之后达成协议，将争议自觉地交给第三者做出裁决，双方有义务自觉履行的一种解决争议的方式。仲裁作为一种解决财产权益纠纷的民间性裁判制度，尽管不是国家裁判行为，但是同法院的终审判决一样有效。因其具有灵活、快捷、经济等优点，愈来愈受到纠纷当事人的欢迎。1994年8月31日颁布的《仲裁法》关于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷可以仲裁的规定，为船舶污染事故索赔纠纷适用仲裁提供了直接依据。
申请仲裁解决船舶污染事故索赔纠纷，必须首先提出仲裁申请。即一方当事人依据仲裁协议，将协议中约定的争议书面提交给仲裁协议中规定的仲裁机构，请求对争议进行仲裁。仲裁申请需要提交仲裁申请书并预缴仲裁费。提交了仲裁申请书并预缴了费用，仲裁机构立案并发出仲裁通知后，仲裁程序开始。
虽然《防止船舶污染海域管理条例》规定只有涉外案件才可以按仲裁程序解决，但《仲裁法》并无此限制，因此可以推定，无论是否涉外，船舶污染事故索赔纠纷均可以适用仲裁。尽管如此，由于船舶污染事故索赔纠纷仲裁往往是涉外仲裁较为常见，申请仲裁应该注意，中国仲裁法对涉外仲裁与国内仲裁是区别对待的，所以区分涉外与国内是非常重要的。由于仲裁实行一裁终局制度，仲裁裁决一经做出就依法具有法律效力，当事人对仲裁裁决不服不可以就同一纠纷再向仲裁委员会申请复议或向法院起诉。对于仲裁的效力，《仲裁法》规定：对已生效的仲裁裁决，当事人应当履行。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。
3、向人民法院提起诉讼
诉讼是解决民事纠纷最常见和为人所熟知的方式。船舶污染事故索赔纠纷的当事人在对海事行政主管部门的调解不服时，可以向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。船舶污染事故的诉讼，应首先注意法院的管辖权限问题。根据《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第七条第一款第（二）项规定，“因船舶排放、泄漏、倾倒油类或者其他有害物质，海上生产、作业或者拆船、修船作业造成海域污染损害提起的诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖”。
五、结束语
总之，正确认识国家海域所有权与国家海域使用权的关系，是确定船舶污染事故索赔主体，准确界定船舶污染事故侵权责任的前提。也是统一目前国内法律界在船舶污染事故索赔问题上的不同认识，建立和完善我国船舶溢油污染损害索赔机制所首要解决的问题。

参考文献：
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