《北海海事法院五年改革纲要》实施情况的调查研究

内容提要：《法院五年改革纲要》对指导我院五年来司法改革发挥了重要作用，许多改革措施取得了明显的效果，促进了我院司法的“公正与效率”。本文通过总结了几年来改革取得成功的几个方面的同时，也找出存在的问题，并对存在问题的原因进行了全面、深入的分析，为今后的改革与完善奠定了基础。并通过对当前全国司法改革得与失、利与弊、成与败的现状分析，提出了司法改革建议。
关键词：司法改革　　经验总结　　建议
　北海海事法院于1999年8月成立，与10月实施的《人民法院五年改革纲要》（下称纲要）同步。我院从成立之初，就以《纲要》为指导，结合新建法院的实际，选择裁判文书、合议制度等几个方面，作为司法改革的切入点，积极认真、大胆稳妥的开展司法改革，通过五年来的不断探索和积极创新，在有些方面取得了成效，对提高海事司法形象，树立海事司法权威发挥了重要作用。但由于新建法院受人力、物力、财力等方面的限制，以致实施《纲要》的力度不够。为了总结经验，克服不足，就我院实施《纲要》的情况进行调研。
一、司法改革取得明显成效的几个方面
（一）裁判文书改革。
　裁判文书，是人民法院行使审判权的体现，是案件审判过程的客观反映和理性总结，不仅体现着法院审判组织的意志，更体现着国家的意志。裁判文书质量的好坏，既关系到当事人合法权益的保护，又会在社会上产生重要影响，直接涉及到法院的司法形象，特别是涉外裁判文书还体现着中国法院在国际上的司法水平。为此，我院建院之初，就根据《纲要》第13条 “加快裁判文书的改革步伐，提高裁判文书的质量。改革的重点是加强对质证中有争议证据的分析、认证，增强判决的说理性；通过裁判文书，不仅记录裁判过程，而且公开裁判理由，使裁判文书成为向社会公众展示司法公正形象的载体，进行法制教育的生动教材”规定，将裁判文书改革作为司法改革的突破口，以最高法院和区高院公布的裁判文书为蓝本，吸收英、美、法、德、日、新加坡等西方发达国家及我国港澳台地区裁判文书的长处，借鉴各兄弟法院裁判文书的经验，通过几年的比较研究，初步形成了具有海事审判特色的司法文书写作规律，并取得了较好的成效。在2001年全区法院优秀裁判文书评选活动中我院3篇裁判文书分获 一、二等奖，2002年又有3篇获奖。特别值得一提的是，最高法院在全国法院系统组织的2002年度涉外商事海事裁判文书评比中，我院的3篇裁判文书榜上有名，获得最高法院的奖励。其改革的经验，还在2003年7月全区法院民事审判工作会议上进行了交流，引起了社会和兄弟法院的广泛关注，对树立我院公正、高效的司法形象起到了积极的作用。
　1、明确裁判文书改革遵循的基本原则
　改革裁判文书是一项探索性工作，但探索并不意味着为所欲为，它需要遵循一些基本的规则。建院伊始，我们就明确了改革裁判文书应遵循的基本原则：（1）公正原则；（2）重证据原则；（3）论理原则；（4）繁简分流原则。并要求每一位审判人员必须在这些基本原则之下摸索裁判文书的改革，绝不允许盲目地突破这些原则、率性而为。
　2、规定制作裁判文书的具体要求
　基本原则是裁判文书改革工作的宏观层面的导向性要求，而制作一份好的裁判文书，除宏观层面的指导外，还需要具体的、技术层面的把握，即规定具体的写作标准和写作方法。所以，我院在明确基本原则的基础上，又结合海事裁判文书的特点，经过反复分析研究和论证，提出了制作裁判文书应贯彻的三方面要求：（1）讲求裁判文书的针对性；（2）讲求裁判文书的逻辑性；（3）讲求裁判文书的规范性。
　3、改革裁判文书的重点举措
　明确了裁判文书改革的基本原则和要求以后，我们的工作重点随即转移到了改革裁判文书的具体问题上来，即开始了最为平淡而又最为艰难、最耗费心智的裁判文书个案制作。我们的具体要求是：（1）因案而易，规范证据表述。我院经过反复研究兄弟法院的裁判文书，特别是最高法院组织评选获奖的裁判文书，认真比较了各种表述证据方式的成与败、得与失，结合海事诉讼证据的特殊性，提出了我院裁判文书证据表述的以下三种模式，供不同类型、不同复杂度的案件选择采用。1）质证认证模式；2）夹叙夹议模式；3）罗列式。（2）找准争议焦点，大力强化说理论证。经过几年来的探索实践，我们总结出强化裁判文书说理特别需要注意的五方面问题：1）说理要有针对性。找准当事人争议焦点的目的就是为说理打基础。说理必须围绕争议焦点进行，对每个争议焦点分别进行说理论证，为什么要支持或驳回当事人诉讼主张的理由说清说透说足，以分清是非曲直、明确对错责任；2）注意说理方法的科学性。在说理方法上，我们主要采用以下形式：一是根据认定的事实采用演绎、归纳、比较等逻辑方法进行严密说理，让当事人对我们的判决理由无懈可击。二是运用法律规定进行说理。有法律明确规定的，说理时将法律条文内容直接引入，让当事人对判决的法律依据一目了然，便于当事人对所适用的法律正确与否直接做出判断。三是对现行法律没有规定或规定不明确的，运用法理进行充分说理论证；3）注重说理的全面性。说理论证不仅要充分，还要全面，该说的必须说完整、说穷尽，不能只言片语，更不能断章取义。要兼顾各方当事人的不同意见，支持一方当事人主张的理由要说，不支持另一方当事人主张的理由也不能忽视；4）强调说理的逻辑性。我院的裁判文书非常注重事实、论理和结论之间严密的逻辑关系，注意认定事实和所适用法律之间的衔接，一般按照案件事实的发生、发展和结果这一时间顺序进行说理论证，让当事人根据裁判理由就顺理成章地信服裁判结论，而不需要另行做思想工作才接受裁判结果；5）注意说理遣词造句的规范性。一是要求必须使用法言法语，不得使用模棱两可让人产生歧义的语言，不得使用方言土语。二是要求语言文字必须简洁，有话则长，无话则短，用一个字可表达清楚意思的决不用两个字。三是要求杜绝错别字、漏字、赘字。裁判文书初稿形成，要经主办人和合议庭其他成员审阅后再由书记员校对，在正式印制前由主办人再行核对，以确保无错别字、漏字、赘字。在送达裁判文书前，若发现文字和语法错误的，禁止使用校对章修改校正，而必须重新制作。
（二）、改革合议制度。我国民事诉讼法规定了合议制度，但由于过于简单，以致在长期来的审判实践中，未能充分发挥合议应有的职能作用，形成了合而不议，议而不决的弊端。作为新建法院不存在过去形成的合而不议，议而不决的陋习，但如何扬长避短，建立科学的合议制度？仍是我院面临的难题。首先，建立科学合理的合议规则。建院的第二年，我院开展了调查研究，收集了部分地方法院及海事法院合议规则，在总结其经验教训的基础上制订了《合议庭办案规程》。对庭前的必要准备、开庭审理、案件合议、裁判文书审核签发的方法和步骤作了明确的规定。要求每个合议庭成员都要做《阅卷笔录》、《审理笔录》和《审理意见》。合议庭成员发表合议意见时，按照先资浅法官后资深法官的顺序进行，同时对合议事项的顺序作了明确规定。这样规定，一方面合议庭各成员都清楚明了自己在合议庭中的职责和议事程序，使之合议有条不紊，尽职尽责；另一方面又克服了合议庭成员合而不议、有名无实，还防止了合议庭一人议的弊端，以确保合议庭审案、议案的质量。我院的这一规定，符合了后来２００２年７月３０日《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》的要求。其次，院、庭长亲自办案，强化合议庭职能作用。之所以长期以来，出现审者不判、判者不审，合而不议、议而不决的现象，就是因为院长、庭长不参加审案却又要决定案件的裁判结果。为此，《纲要》第2l条规定“推行院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。各级人民法院应结合本院的实际情况，对院长、副院长、庭长、副庭长担任审判长审理案件提出明确要求”。尽管《纲要》有明确规定，但院长、庭长审案在许多法院还鲜为人知。鉴于此，有的高级法院硬性规定院、庭长一年内审理案件不得少于三五件。而我院从成立之初，就形成了院长、庭长审案的风气，成立四年多来，审结613件初审案件中，三位正副院长担任审判长审理或亲自承办重大、疑难案件137件，占22%。庭长或副庭长承办或担任审判长或参加审理案件92案件，占15 %。由于院、庭长亲自承办或参加合议庭把关，确保了重大疑难案件的质量，正确裁判率达95以上%，平均结案天数52天。在上诉的件案件中，没有因事实不清，证据不足，适用法律错误而被改判和发回重审的案件。第三，改革审判委员会，还权于合议庭。长期来，许多法院的院庭领导、合议庭、审判长任意扩大汇报案件范围，以至稍有争议、问题和难度的案件，都提交审委会，以致审判委员会沉溺于讨论不应由审判委员会研究的案件之中， 削弱审判委员会应有的职能作用。我院为了克服这些不足，在总结其他法院教训的基础上，对审判委员会进行了适当的改革：一是严格界定讨论决定案件的范围：（1）重大、疑难案件的法律适用问题；（2）发回重审的案件；（3）再审改判的案件。二是扩大审委会列席人员，一般情况下，合议庭成员都列席，并各自发表意见。对典型案件的讨论，通知全体审判员列席旁听，并可以发表个人看法，以提高广大审判人员业务水平。三是为了避免院长首先发言后，其他成员只表示同意而不发表具体意见的“一言堂”现象，我们规范了讨论发言的顺序：（1）由承办法官汇报案情并发表自己的处理意见；（2）合议庭其他成员发表自己的意见；（3）如果业务庭庭长不是合议庭成员的，由业务庭庭长发表意见；（4）其他列席审判员可以发表个人看法。（5）审委会成员（副院长）发表意见；（6）院长发表意见；（7）相互讨论，进行表决。通过实践，证明我们的做法是成功的，四年多来审结一审案件613件，提交审委会讨论决定的重大、疑难案件23件，仅占4 %。其他案件放权于合议庭独立裁判，且没有出现错误裁判问题。
（三）改革简易程序
《纲要》第19条规定“在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件”。《民事诉讼法》第142条规定，只有审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，才能适用简易程序。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第１６８条司法解释，“事实清楚”是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可证明事实、分清是非；“权利义务关系明确”是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；“争议不大”是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧。
我院由于审判员少，包括三位正副院长才11人，实际在审判庭的才5人，而案件在逐年增多，1999年8月成立当年收案49件，2000年收案120件，2001年收案460件，2002年收案有所下降，也达到258件，2003年至9月止收案203 件。成立来共收各类案件1090件。由于海事海商案件的特殊性，许多案件都不符合事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件范围。在这种人少案多的情况下，如果都适用普通程序审理，将无法完成审判任务。为此，我院把扩大简易程序审理案件的范围作为司法改革的一个重要方面来探索。在范围界定方面，主要是采取排除式规定，即下列案件不得适用简易程序审理外，其余均可适用：（1）当事人对案件事实争议较大、法律关系复杂的案件；（2）涉外、涉港澳台的案件；（3）被告下落不明的案件；（4）发回重审的案件；（5）在本辖区内社会影响较大的案件；（6）其他疑难复杂或新类型案件。在程序确定方面，由谁作出适用程序选择，民诉法没有界定。审判实践中各地做法也不一，第一种，是立案庭审查立案后，统一移交业务庭，由庭长确定是否适用简易程序，再交付经办人。第二种，是立案庭移交业务庭登记后，直接交付经办人，由经办人确定适用的程序。第三种，是由立案庭立案后直接作出适用程序选择，而后移送业务庭登记，再交付承办人审理。我院采用的是第三种做法，由立案庭严格依照我院界定的简易程序适用范围确定是否属于简单案件，属于简单案件范围的，一律适用简易程序，移交业务庭登记后再交经办人，经办人不得擅自改革适用程序，需转化为普通程序的，需提出申请，经庭长同意，报分管院长审批，以确保承办人严格按简易程序进行审理。
我院自成立之日起截止2003年9月底，共收各类一审海事海商及海事行政案件613件，其中适用简易程序审理的案件454件，占74%。通过几年的实践，扩大简易程序的适用范围，取得了良好的法律效果和社会效果：一是由于适用简易程序审理，加大了独任法官的责任心，以致法官在案件事实的查明、证据的认定、法律的适用、最后的判决等都慎之又慎，不敢怠慢，使绝大多数案件质量没有因适用简易程序审理而降低。据统计，适用简易程序审结案件上诉率为2%，仅占全部上诉案件的16%，其中发二审发回的案件中维持率达到了98%。二是提高了诉讼效率。当事人相互间发生争议后，需要通过诉讼得到法律上的决断，以结束多日持久的争执和矛盾。出于这一目的，当事人一般都有着公正处理纠纷争议、尽快结束纷争局面的基本要求。这就要求法院在保证司法公正的前提下，要充分地体现诉讼周期的缩短。如果原本可以适用简易程序可以解决的案件而适用手续繁琐的普通程序，不仅耗费大量的司法资源，而且耗费当事人大量的物力、财力，不符合诉讼经济原则。我院适用简易程序审理大量案件，节约了大量的司法资源，提高了司法效率，平均结案天数40天，其中20%的结案周期在20天以内。据测算，节约审判人力760人，直接为当事人节约诉讼支出20余万元。三是提高了海事司法威信。扩大简易程序适用范围，一方面使大量的海事海商案件以快捷高效的程序得以解决，提高了办案速度，实现了“简出效率”；另一方面，保证了法院有更充实充裕的时间和精力去审理重大、复杂、疑难的案件，确保案件审判质量，达到“繁出精品”。因此，扩大简易程序适用范围后，进一步提升了我院海事司法的公正与效率，进一步凸显了我院办案的社会效果，树立了海事法院威信，增强公民对司法的信心。
　二、实施《纲要》存在的问题及原因分析。
　（一）流程管理制度尚未实施。根据《纲要》第8条 “建立科学的案件审理流程管理制度，由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理工作的公正、高效”的规定，全国各地法院相继实施了审判流程管理，而我院成立至今未能建立流程管理制度，主要表现在：（一）审执分离、审监分离尚未落到实处；（二）立案庭除负责立案审查外，未能对排期、送达、开庭、结案、归档等审理全过程进行监督与管理。其主要原因：一是我院人员过少，无法完全做到审执分离、审监分离。我院从成立至今仅26人，执行庭一直无法配备执行人员，其工作由政治部兼管，全院审判员都办理执行案件。2002年，执行庭配备了一名执行员，一名书记员，但仍然不能完成日益增多的执行案件，审判庭的审判员还得办理执行案件，这是客观上造成审执不能完全分离。而审监分离更是难以实行，目前，最高法院批复我院内设的机构没有审判监督庭，审判监督的日常工作由立案庭负责，而具体的审判监督案件则由审判业务庭负责，未设置审判监督庭客观限制了审监分离的实现。二是审判流程管理是指对案件审理全过程的监督与管理，包括立案、排期、送达、开庭、结案、归档等起始至终结的各个阶段。其主管部门是立案庭，也就是说立案庭不仅负责立案审查，而且负责送达法律文书、保全财产、排期开庭、审限跟踪等。要完成这些繁重的流程管理工作，需要一定的人员保障。而我院由于人员少，不能调配更多的人员到立案庭工作，从成立至今立案庭仅有一人，除负责立案审查外，还要承担司法统计以及法制宣传等工作，其工作量已经满负荷，客观上做不到流程管理。三是流程管理的核心是审限跟踪，其目的是保证案件快审快结，不超审限。由于我院案件数量不是很多，审判业务庭负责人对每个案件的审理进展情况都心中有数，并加强对审限的检查、督促，以致自成立以来，没有超审限的案件，且绝大多数案件（包括普通程序审理的案件）都在三月内结案。也就是说，我院在今后几年内不实行流程管理不会出现超审限案件。
（二）公开审判制度落实得不够彻底。审判公开是我国宪法及诉讼法所确立的一项重要原则和基本诉讼制度，也是世界各国公认的审判标准。审判公开，包括对当事人的公开，社会的公开，认定事实的公开，举证、质证的公开，判决理由和适用法律的公开，宣判的公开；既包括实体的公开，也包括程序的公开。我院自成立以来审结的件案件，件件都做到了公开审理。其中对当事人的公开，认定事实的公开，举证、质证的公开，判决理由和适用法律的公开、裁判文书的公开做得比较好，但对社会的公开不够，几年来，公开审理的件案件，绝大多数几乎没有公民旁听，究其原因，一是我院目前还是租房办公，没有审判庭，多数案件是在不像会议室的会议室或办公室进行审理，当事人多的案件，连当事人都拥挤着，根本就不能容纳公民旁听；二是我院无专门的公告场所，更无电子显示屏等专门的公告设备，只是在门口的墙壁上贴上一张小小的公告，社会各界及人民群众根本无法知悉，更谈不上参加旁听。以致公开审判的件案件，参加旁听的人民群众少之又少。三是公开宣判力度不够。公开宣判既指向当事人公开，又指向社会群众公开。由于我院建院来未有当庭宣判的案件，都是庭后择日分别通知当事人到办公室进行，也未有进行宣判公告，除当事人知道审判结果外，多数案件的判决结果外界群众几乎不知晓。
（三）审判长选任制尚未开展。《纲要》第18条规定在全国法院推行审判长选任制。绝大多数法院都实行了审判长选任制。我院未能实行这一制度。这不是我院不执行《纲要》，而是没有实行审判长选任制的基础。审判长选任制的出台，是因为某些法院审判员过多，而由于历史的原因，导致法官之间文化程度、法律知识、驾驭庭审能力、裁判文书制作水平等参差不齐，有的法官担任审判长审理案件不能保证案件质量，为了确保“公正与效率”，出台了审判长选任制。而我院建院至今助审以上法官包括3名正副院长才11人，实际在审判庭从事审判工作的仅5人，且又有正副庭长2人。根据法律规定，院、庭长参加合议的案件又是当然的审判长，而我院普通程序审理的案件 件，其中90%以上的系正副院长和正副庭长担任审判长审理。所以在不足两个合议庭组成人员的情况下，另行选任审判长，一是没有一定人数的法官基础，不具备选任审判长的客观条件；二是我院实行正副院长和正副庭长亲自担任审判长或承办案件制度，且事实上90%以上普通程序审理的案件都为正副院长和正副庭长亲自担任审判长，没有必要另行选任审判长。三是由于我院严把进人关，从全国各地选调的人员整体文化素质和法律知识水平比较高，加之又严格任命法官条件，可以说目前我院任命的法官，其法律理论水平、驾驭庭审的能力和审判经验都是比较好的，没有不胜任审判长的法官。
（四）陪审员制度未能落实。《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行……。第38条规定：“……人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。人民陪审制度是我国审判制度的重要组成部分，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加案件审理的一项重要司法制度，是我国社会主义民主政治的重要内容之一。实行陪审制度是人民法院审判工作走群众路线的一种体现，是现代社会和法治国家司法民主化的要求。实践证明，实行人民陪审员制度，有利于查清案件事实，作出正确的裁判；便于接受人民群众的监督，防止司法人员腐败；有助于扩大审判活动的社会效果，也助于促使人民群众接受法律教育，增强法制观念。但由于历史的原因，人民陪审员制度在实践中，尚存在一些问题，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审判分离”，陪审成“陪衬”等等，以致人民陪审制度在现实中未能得到很好的落实，许多法院的很多案件没有陪审员参加。而我院自建院来，合议庭审理的所有案件都是由审判员或助理审判员组成，没有一件陪审员参加审理的案件。究其原因，不是我院没有认识到陪审制度的重要性及其作用，也不是忽视这一司法制度，而是因为：（一）我院成立不久，各方面工作都还处在起步中，着重于法官自身的队伍建设，主要是考虑如何选调高素质的法官；着重于审判制度的建立和规范化管理，以确保公正与效率；着重于审判法庭等物资建设，没有时间和精力启动人民陪审员选任工作；二是由于海事案件的涉外性和专业性强，许多案件都具有多重法律关系，特别是涉外案件的复杂性，许多证据材料往往是各国专业公估机构、船检师、劳埃德（Lloyd‘s）专业检验人、国际通用标准检验机构通过在现场勘验，有时甚至是通过海上的专业检验、调查、勘验定损后出具的，就是专业法官组成合议庭也得花大量的时间和精力，才能理顺案件头绪，反复研究讨论才能对案件事实及证据认定和法律适用作出正确的决定，一般人民陪审员根本不具备专业审查能力，当然也就不能胜任这些案件的陪审，就是由陪审员组成合议庭，也只是“参而不审”、“审而不议”，陪审实际上成为形式上的“陪衬”。所以要选任人民陪审员，必须选任专家，但我院地处北海，而北海乃之广西由于海运业不发达，没有专业的评估机构和专业的高级检验人，也就是说至少在目前，在北海乃之广西难以选任合格的专业陪审员。如果为了形式上的陪审而滥竽充数陪审员，既达不到陪审的目的，也不符合建立陪审制度的初衷。如果在外省市聘请陪审员，由于路途遥远不便于开展陪审工作，且费用较高，我院无力承受，这又不切合实际。
　三、司法改革的几点建议
(一)及时总结司法改革的经验教训。司法改革已进行十余年，第一个《纲要》已经到了尾声。广西法院与全国法院一样，在十年间进行了轰轰烈烈的司法改革，特别是在《纲要》实施的五年中，全国法院各种司法改革更是层出不穷，屈指一数审判流程管理、审判长选任、普通程序简化审、辩诉交易、债权凭证、柜台式立案、院长分管制、裁判文书公开合议意见、法官后语等等，可谓新招迭出，异彩纷呈。有的改革对提高“公正与效率”发挥了一定的积极作用，但有的改革纯属别出心裁的花架子，特别是一些突破法律的改革，不但未能发挥推动“公正与效率”的作用，反而破坏了司法的统一，影响了司法的严肃性。为此，区高院应该及时组成司法改革调研小组，对全区法院十年来的司法改革现状进行一次全面的调查研究，对各个法院林林种种的改革进行清理汇总，对每项改革的利与弊、得与失、成与败进行总结评估，对弊大于利、失多于得的改革应该及时予以否定。把那些真正发挥作用的改革加以完善，形成制度甚至上升为司法解释或者法律，以更好的指导司法实践。
　（二）改革应该由上而下的进行。这些年来，许多司法改革措施都是由一些中级甚至基层法院首创。也就是说我国目前的司法改革是由下而上的进行。我们不否认基层法院在司法改革中的作用，有的改革措施也取得了成功。但更多的是一些花架子，是纸面上的总结，是文字上的深化。我信不防仔细看看，许多基层法院的所谓司法改革，纯属为了达到轰动效应而绞尽脑汁的别出心裁。而对改革的理论基础、法律原则、利弊得失、目的效果等诸多问题未经可行性调查研究就草率出台改革措施。例如，有的基层法院推出本院判决先例制度改革措施，这固然有助于本院狭小的辖区内司法准则的统一，但这一改革措施不仅蚕食立法权，而且不可避免地破坏了整个国家法制的统一。即使是实行判例法的英国美国，能够创立具有约束力的先例的也只是上诉法院和最高法院，而非基层法院。司法制度是国家的根本制度之一，经过二十多年的改革，已经建立了基本的法律框架，过去的那种大张旗鼓式的改革时代已经过去了，而且司法改革关系到国计民生、政治稳定，原则上是不能动辄改之。司法改革的泛滥反而会导致一种反法治的效果。司法改革必须置于整个社会发展的宏大视野之中，吸收社会科学以及人文学科其他领域——诸如社会学、经济学、政治学、历史学等领域的方法与知识。每一项措施在出台之前，都要进行过深思熟虑的分析和论证，论证该项改革与其他改革措施间的契合或矛盾，只有将每一项改革建立在坚实的理论知识基础之上，今天的改革才不至于成为明天的改革对象。而作为基层法院不具备坚实的理论知识基础，不可能像最高法院那样站在整个国家法制的全局和高度来思考每项司法改革的合理性。这种在缺乏理论和知识准备的情况下，许多基层法院的改革所起到的常常是负面的作用。所以司法改革应该是从高层着手，由上而下，由最高法院最少也是高级法院统一组织进行，这样才能少走弯路。
　（三）设立国家司法改革委员会
目前，俄罗斯及中东欧国家也在进行司法改革，但他们的改革具有明显的规划性，最为突出的当属俄罗斯，1991年10月24日，俄罗斯联邦通过《俄罗斯司法改革构想》，它以浓缩的形式规定了司法改革的目标模式：第一，司法权运行价值取向的改变。改革前，司法机关活动的主要价值目标是保护作为社会共同的、平等的利益的代表者的国家的利益，这与当时的经济制度、意识形态、国家治理方式及法的调控方式是一致的。新的司法体系首先要完成的恰恰是相反的任务——突出个体作为独立的经济利益的代表者的地位，并使这种利益免受国家的各种干预。司法改革的核心理念是保护个人免受国家机关专横行为的侵害。第二、司法机关的改革。其目的在于依法确认司法机关在国家机构中作为独立于立法机关和行政机关的有权威的力量，并且在各种国家机关的相互关系中，确立法院的优势地位，改变过去那种法院从属于立法机关、行政机关甚至也从属于检察机关的状况。第三、司法制度的改革。为了确认和保障司法主体的权利和自由，为了确立法院的权威，必须进行一系列制度改革，主要包括陪审团制度改革、在诉讼中引入辩论制、证据制度改革等。
　　此外，为了顺利推进司法改革，根据叶利钦总统1994年11月22日第2100号命令，建立了俄联邦总统司法改革委员会这一咨询机构。其成员均由总统在联邦法院和行政机关的领导人、著名学者和法学家、法学学术团体的领导人中任命。该委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、总检察院，以及法官协会、律师协会的参加下开展工作，负责协调俄联邦有关部、委以及地方司法改革委员会在实现《构想》方面的活动。委员会的职权有：首先，分析有关改革的情报信息，提出进一步发展的预测、规划和建议；其次，组织起草有关司法改革问题的法律以及总统的命令和指示；再次，采取措施保障中央和地方有关机关和组织在司法改革进程中的协调一致，促进它们各自作用的发挥；最后为俄联邦总统提供在推进司法改革方面开展国际合作的建议。
日本的司法改革于1999年6月，国会就通过了《司法改革审议会设置法》，并成立了由13个委员会组成的审议会，正式拉开了全面改革的序幕。司法改革审议会经过一系列海外考察、实务调研、听证会和长时间的论证，于 2001年6月，向政府提出了关于改革的“最后意见书” 。之后，政府据此向国会提出了《司法制度改革推进法》，即改革的实施方案。2001年12月，该法案被国会通过。2002年3月，政府内阁会议决定了司法改革的推进计划。同时，由各界人士组成的10个专题讨论会正在进行方案细节的设计论证。
相比之下，我国没有一个统一的司法改革的规划，也没有一个专门负责司法改革的机构。由此产生的最大的弊端之一是进行司法改革的相关各界的改革缺乏协调：司法及与司法密切相关的各界，在进行司法改革或与司法改革密切相关的改革时各自为战，各有各的目标和计划。比如，法院系统有个《人民法院五年改革纲要》，检察院系统则搞了个《检察工作五年发展规划》和检察改革三年实施意见》，而与司法改革有密切关系的律师界则不见有什么成文的改革意见或计划，从而形成司法改革不能统一进行的局面。就法院内部来说，迄今为止的改革，实际上是一系列实践活动或尝试，追求的多是一些局部的短期目标。
我们认为司法改革是全局性、整体性和长期性的艰巨工程。所谓全局性在于，司法改革不仅只牵涉司法体制和审判方式的改革，而且牵涉到整个政权结构的内部构成和运行，它还与立法进程有着密不可分的联系。作为政治体制改革的一部分，它不仅要与整个政治体制改革相协调，而且要与经济体制改革齐头并进、相互协调。司法改革的进行直接制约着经济和政治体制改革的进程。因此，进行司法改革必须以系统的眼光，在改革的整体中，在与其他方面改革的关系中定位自己，并制定策略，进行规划。所谓整体性在于，司法改革是整个司法的全面改革，是机构设置、内部管理、监督机制、审判方式以及与其他机关的关系的整体改革。这就不仅是局限于庭审或法官的选任，而是包括司法机关的权限、地位、财政等问题。所谓长期性是指，由于错综复杂的内外部关系，多方利益的冲突以及法律工作者自身素质的相对低下，更重要的是由于受我国现代化过程本身的制约，司法改革的进行必须是渐进的、持续的和分阶段的，必须有总体性规划和全局的指挥，以及为了实现法治国家这一理想而确定的近期、中期、远期的改革目标与任务。为此，应该把司法改革提到全国通盘考虑的层面，它的规划和设计、具体操作部署都应该做到全国性的统一而不能由各具体司法机关内部部门各搞一套，各行其是。这就决定了中国的司法改革而需要设立国家司法改革委员会，来统筹规划协调安排全国司法改革的总体方案，并通过立法加以统一的施行。在改革方案未经充分论证之前，可以允许司法机关进行改革的试点，但应有一定的限度或作出明确的授权，避免过大的随意性和灵活性。只有这样我国的司法改革才能适应经济体制改革不断深化和政治体制改革稳步进行的需要，也才有助于建设一个发达的现代化法治国家伟大目标的最终实现。
　　(四)司法改革应该突出重中之重，不宜面面俱全。之所以要进行司法改革，是因为随着社会主义市场经济体制的逐步建立，导致社会关系变化，利益格局调整，社会矛盾交织，使人民法院审判工作面临前所未有的复杂局面，人民法院的管理体制和审判工作机制，受到了严峻的挑战：（1）司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威。（2）现行的法官管理体制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求，难以抵制拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀，人民群众对少数司法人员腐败现象和裁判不公反映强烈，直接损害了党和国家的威信。（3）审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。（4）人民法院特别是基层人民法院经费困难，装备落后，物质保障不力，严重制约审判工作的发展。而改革的目的不外乎就是要解决存在的上述问题，以进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁，运行良好的审判工作机制；造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制；真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。为此，《纲要》明确了39项重点改革，涉及到了审判制度、审判方式、审判机构、人事管理等方面，其改革范围已经够宽泛了，而实际上，全国各个法院的改革远不止39项，几乎遍及每个角落。这种遍地开花、面面俱全、没有重点的改革，导致许多改革是隔鞋搔痒，或者昙花一现，没有从根本上解决应该解决的实际问题，其结果不仅达不到改革的预期目的，反而把一些趋于稳定了的司法制度改得千疮百孔，改得面目全非，改得无所适从。所以改革应该突出重中之重，从最需要改革的地方开始，选择三五个改革重点，利用三五年时间坚持不懈的进行下去，力求取得成功。正如有的高级法院院长在第十八次全国法院工作会议上讨论发言说的那样“今后法院改革任务还很多，应一步步向十六大提出的目标靠近。不应每年都提新举措，要重在落实、巩固。当前，更应该重视巩固现有的改革措施，第二个五年纲要如果不提体制改革问题，就没有必要（出台）。”如果第一个《纲要》的39项改革都还处在摸索阶段，又出台第二个《纲要》，再提出几十项改革，这种改来改去，改去又改来，反反复复，这无益于司法权威，无益于司法稳定，无益于司法公信。
　　（五）每项改革的出台，应先行评估其利与弊，研究其可行性。司法改革特别是司法体制改革是国家政治体制改革的一部分，所以每项改革措施的推出都必须慎之又慎，对一些重大的司法改革措施的形成和推出应该经过详尽的调查，进行理论上的反复探讨、研究和深层次的思考，通过国家司法改革委员会科学的论证，确立其价值定位、基本原则、终极目标，拿出合理的符合我国国情的改革方案，以“试行（暂行）办法”或“决定”的形式授权某些法院先行试点，待到条件成熟时纳入正式的法律体系，再行在全国法院范围内施行。未进行可行性研究和试点前，不适合在全国各级法院立即推行。如果不考虑我国的历史背景、民族特点、文化传统和经济发展的现实水平，盲目进行司法改革，一味强调“求新”、“出奇”，花样迭出，百家吐艳，实则是司法的恣意、混乱和浮躁。
这些年来方兴未艾的司法改革，许多措施是未经充分论证，缺乏合理性，甚至于法相悖就推出并在全国各级法院实施，有些改革措施过于超前，是一种司法理想主义，这种理想主义到了基层就变成了“时髦主义”。有的领导以改革为“噱头”哪样时鬃就推行哪样，为达“改革不惊人死不休”的哄动效应，如，“预约立案制度”、 “邮件立案”、 “网上立案”、合议庭不同意见写进判决书”、“裁判文书中附法官后语”、 “请当事人评法官”、 “领导包案责任制”等等，据不完全收集，全国各级法院像这类“时髦”的改革措施超百项。这样的司法改革表面上轰轰烈烈，实质上缺乏实际效果。从某种意义上讲，司法改革的舞台已经开始成为某些领导的“作秀场”，不时推陈出新一些未经科学论证的改革举措作为彰显自己政绩的“样板”。其导致的结果：一是，这个法院关注这个问题，而另一个法院却偏爱另外的问题；即使是针对同一项改革，这个法院可能这样改，另一个法院可能那样该。这种各自为政，自搞一套，严重影响了法制的统一。二是，有扩张法院权力、推卸法院责任、漠视当事人权益的倾向。如，债权凭证制度，发给当事人债权凭证，案件就算执结，法院提高了结案率，而对当事人来说与《民事诉讼法》规定的执行中止结果相同。再如《关于民事诉讼证据的若干规定》中作出的与《民事诉讼法》不同的种种规定，加重了当事人的举证责任，提高了诉讼效率，应当说符合世界潮流，是改革的方向，但在实践中，由于规定的许多条文赋予法官更大的自由裁量权，执行起来比《民事诉讼法》有了更大的随意性。三是，盲目崇拜国外的东西，一味强调司法与国际接轨，而忽略了中国的国情。又由于缺少相应的法制环境，难免桔到淮北成了枳。