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关于我国就业促进法立法问题的探讨

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2020-06-23 08:43

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充分就业作为宏观经济政策的基本目标之一,从来都是各国政府重要的施政内容。在半个多世纪的时间里,我国的就业经历了从“行政经济”下的“充分就业”到面临严峻局面的变迁。本届政府提出“就业是民生之本”的行动纲领,给我国的就业立法提出了新的迫切要求。那么,如何进行我国的就业促进立法?笔者从国际就业立法发展的角度,就我国现阶段的就业促进立法应重点考虑的问题谈一些初步的建议。

将促进就业作为现阶段立法的主要取向

综观世界劳动立法的历史,可以看出就业立法经历了从单纯的失业保障到促进就业的发展过程。与工作时间、工资支付等劳动条件的内容相比,“就业”成为劳动立法的内容是比较晚的事情。在早期工业化时期,由于失业问题不突出,劳动立法中没有什么专门就业问题的内容。随着经济危机的出现,失业的规模和持续的时间均呈扩大的趋势,劳动法开始增加有关就业的内容。关于就业的最初立法是失业保险的内容。在20世纪30年代的经济大萧条和第二次世界大战前,各国有关就业立法的重点是规范职业介绍和失业保险等减轻失业现象的措施上,而不是放在创造就业机会和开发人力资源等积极的方面。经济大萧条使自由放任的经济模式开始向国家干预经济活动的模式转变。而且,二次大战之后,失业问题越来越对很多国家的经济稳定和增长构成较大的威胁。因此,一些国家开始将创造更多的就业岗位作为就业立法的重要内容。

就业权利是劳动权利的核心,是其他一切权利的基础,是劳动者生存权的首要内容。劳动领域的所有问题都与就业有直接或间接的联系。在现代社会,就业的意义早已不限于仅是公民及家庭获得收入的手段。按照国际劳工组织的提法,“没有生产性的就业,体面的生活标准、社会和经济的发展以及个人成功等目标都将是幻影”。每个人都有权在自由和尊严、经济有保障和机会均等的条件下,谋求其物质福利和精神的发展。因此,国家仅仅是为失业者提供失业保险或是基本的生活保障是远远不够的。在此背景下,很多国家的就业立法从提供失业保险转变为以促进就业为主就是很正常的了。

我国的就业制度在计划经济条件下以“统包统配”为特色。在整个劳动法制建设十分薄弱的情况下,就业方面的专门立法更谈不上。改革开放之后至20世纪90年代中期,由于就业问题开始显现,有关的政策先后出台。其主要内容涉及失业保险、鼓励自愿组织起来就业和自谋就业以及就业训练等。这一时期关于就业问题的立法见于《劳动法》的第二章。该章的内容是当时国家就业政策的集大成,但促进就业的色彩还不明显。上世纪90年代中后期,随着就业形势的严峻,决策层逐渐意识到,经济的增长并不总能自行产生就业机会。国家的干预和直接介入是绝对必要的。全国各地因此陆续开始实施再就业工程。在此后出台的诸多政策中,促进就业的取向越来越明显,内容也日益丰富。但这些政策的出发点主要是解决国有大中型企业下岗职工的再就业问题,而且因其形式是部门政策,效力也是有限的。鉴于这种局限性,有必要制定一部专门的就业促进法律。该法律将不仅限于国有企业职工的再就业问题,也不是解决某一阶段就业问题的权宜之计,而是国家实行促进就业的长期战略的法律体现。

将反对就业歧视问题的法律内容具体化

就业歧视,是指因种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统和社会出身等因素对求职人员予以区别、排斥或优惠。就业歧视的结果是妨碍或有损于实现在就业和职业上的机会均等和待遇平等。在各国的现实生活中,就业机会的不均等,就业条件的不公平等就业领域的歧视现象屡见不鲜。就业歧视作为经济领域中的歧视现象,与政治领域和社会领域的歧视一样,是与维护基本人权相抵触的。为了反对和消除就业歧视,国际劳工组织制定了两个重要的国际公约,即《1951年同酬公约》和《1958年(就业和职业)歧视公约》。我国有关就业方面的立法宗旨与国际社会立法的出发点是一致的。中国政府于2001年批准了《联合国经济、社会和文化条约》;于1990年批准了第100号国际劳工公约,即《1951年同酬公约》。为了更好地贯彻国际公约的精神,国内的有关立法是十分必要的。

从一些其他国家的情况看,有关就业歧视方面的立法是否完善是人力资源法律环境好坏的标志之一。有的国家比较完善的立法使得这些国家的大多数雇主对公平就业机会问题很敏感,尽量避免卷入就业歧视的诉讼案子中。这与我国的很多用人单位经常在招工广告中堂而皇之地使用明显的歧视性语言的情况有很大差别。

在我国,计划经济条件下形成的就业制度造成了扭曲的“充分就业”,当时基本上不存在就业问题,因而就业歧视问题没有显现出来。在实行社会主义市场经济的过程中,就业矛盾日益突出,就业歧视问题也浮出水面。我国目前就业立法中关于反就业歧视的规范已不能适应现实中的情况。国内关于就业歧视的直接法律规定见于《劳动法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》和《民族区域自治法》等。这些法律内容涉及到的就业歧视方面包括性别、身体是否残疾和民族状况等。在我国劳动力总量持续地供大于求的情况下,现实中的就业歧视现象之普遍,令人担忧。造成这种情况的原因之一即是立法不完善。我国劳动力市场中主要的就业歧视不仅仅涉及到性别,还涉及到身体的外型特征、年龄、工作经历、户口持有情况等。为了保障最广泛的就业人口实现《宪法》赋予的就业权利,需要在就业促进立法中加大对反就业歧视问题规范的力度。我国现有的规范情况的最大问题是条款过于原则,不足以纠正现实中的就业歧视现象。建议在开始启动的《就业促进法》起草中考虑这样几点建议:第一,增加反就业歧视条款的数量;第二,法律条款中应明确禁止现实中的那些明显的就业歧视现象,如规定禁止用人单位在招工广告中使用排斥某一性别的表述,或是基于与工作无关的容貌或身体情况提出招工方面的特殊要求等。

对就业促进立法的建议

关于就业促进立法的形式。从大多数国家的情况看,就业促进立法的形式可以大致分为:一是,就业促进立法的内容见于综合的劳动法典之中;二是对就业促进进行专项立法。尽管形式有所不同,但其主要内容是类似的。各国促进就业立法的主要原则为:第一,明确将就业目标纳入社会和经济发展的主流目标之中;第二,刺激中小企业的发展,创造更多的就业岗位;第三,将产业结构调整与促进就业的目标结合起来;第四,将就业促进的总体战略定位为促进充分的、生产性的和自由选择的就业;第五,将就业促进的最终目标确定为,为所有有工作能力、并有工作愿望的人提供工作岗位;任何人都有选择职业的自由,并有机会获得最适合自己的工作。至于促进就业法律文本的具体内容则包括,失业保险、反性别歧视、政府提供的各类就业服务、职业指导和职业培训、就业困难群体的特殊保护等。

我国现有的就业政策和立法,无论是与国家劳工标准比较,还是与其他主要国家的法律比较,其内容还是比较全面的。但如果将这些规范或政策置于社会主义市场经济和全球化的大背景之下,就可看出,这些规范是需要进一步完善的。完善的思路是,在总结已有政策和法律执行情况的基础上,根据我国目前劳动力市场上的突出问题,同时借鉴国际劳动立法和其他国家的情况,在我国的就业促进立法中应强化对有关问题的规范力度,如增加对反就业歧视的内容。同时,考虑增加一些新的内容,如将三方原则引入法律条款之中等。关于立法的形式,我国现阶段的就业促进立法可以采取专项立法的形式,即考虑起草《就业促进法》。

作者单位:北方交通大学石美遐

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