入世后就业问题应对策略

郭士征

入世对中国经济的影响无疑是全面而深远的，而作为一个人口大国，一个劳动力供给长期大于需求的国家来说，入世后对我国就业的影响就更令人关注。

入世后就业领域将面临以下几个新问题：

第一，农村劳动力的冲击会更加强烈；第二，失业率增高而再就业率会趋向降低；第三，劳动力素质问题会更加显露；第四，政府职能转变会受到更多的关注；第五，就业弱势引起的贫困群体会出现扩大趋势；第六、国际劳工标准影响会逐渐加强。

一、应对的新思路

面对上述入世后的一系列新问题，我们必须要有新思路应对，并将其真正贯彻于政府的工作决策之中：

1． 战略战术齐下——战术治标、战略治本

入世对我国就业领域的影响是深远的，正如许多专家的共识，这种影响可以分为近期和中远期，并且对不同的行业产生不同的影响，为此，政府在制定就业规划和相关政策措施时，应该战略战术齐下，近、中、远期均有兼顾和考虑。具体的讲，近期由于关税的降低，国内商品价格优势的逐渐丧失，以及经济结构调整的加速，会对整个就业形势特别是某些行为的就业需求，产生重大影响。因此，这就需要我们采取及时的战术修补，以短平快的措施应对，重在治标。如以新行业的发展促进就业，培育和发展就业中介机构，多方位开展社会培训，支持都市型小企业拓展等；中远期虽然我国已渐能适应WTO规则要求，就业形势趋稳，但我国就业领域的总量矛盾和结构矛盾仍长期存在，因此仍需要有所战略安排，并重在治本。这包括将就业优先作为社会经济发展的战略目标、确保适当的经济增长速度以带动就业持续增长、进一步优化经济结构和就业结构的以扩大就业规模等等。治标治本双管齐下，可保证我国入世后一段较长时间内，就业促进道路的平稳和畅通。

2． 市场政府同管——市场管就业，政府管失业

面对入世后严峻的就业和再就业形势，我们认为，正确界定政府和市场的各自责任是至关重要的，应该说在就业和失业两个环节上，政府和市场所承负的责任是不同的。首先在就业问题上，政府虽对国民就业的解决负有重要责任，但在市场经济条件下，它的责任方式已经发生根本转变，它不是通过直接干预劳动力市场，或者大包大揽的方式去体现这种责任，特别在入世后开放的市场体系下，政府主要是为国民的就业创造良好的环境和提供完善的服务。人们就业的解决主要是依靠自身的努力，去市场寻找或创造就业机构，而不是一味依赖政府。

其次在失业问题上，鉴于入世后市场更加开放，而市场失灵的可能性会增大，劳动者的生存风险因此也会增加，所以亟需政府采取行动，以弥补市场经济缺陷给劳动者所带来的损害。由于失业会造成劳动者及其家庭的生活危机，以及社会的不稳，因此政府必须通过建立和完善“失业保障”，及“促进就业”这两个体系，使失业者不仅有基本生活保证，而且促使其更快的再就业。当然，其中失业者的个人努力也是不可缺少的，但在失业问题上政府所负有的责任显然更加重要，所以在入世后政府管失业上应有更大力度，特别是在维持较低失业率和缩短失业周期上应有新的举措。

二、采取的新策略

1． 结构调整同步

在入世后市场竞争加剧的推动下，我国的产业结构调整必将进一步加快，为此我们必须避免重视产业结构与就业结构的调整相分离，所造成对就业问题的冲击。产业结构理论指出，当产业结构与就业结构近乎相同时，结构转换所产生的摩擦，以及由摩擦所产生的损失最小，完成结构转换所需的时间也最短。如果两着不同步或不协调，特别是就业结构变动滞后于产业调整，那么不但会扭曲资源的配置，还会使就业中结构性矛盾加剧。因此，在调整产业结构的过程中，必须考虑就业结构的变动影响，尽可能做到劳动密集、资金密集、技术密集的产业和企业发展，能够同步协调和布局合理，使国民经济发展在全局上既能保证科技进步和效率的提高，又能兼顾扩大就业。

从现实来看，继续大力发展第三产业，提高服务产业在内三产在国民经济增长和新增就业总量中的份额，是目前两种结构同步调整的重要选择，也是入世后全球经济国际化的需要。实践证明，继续大力发展以服务业为先导的第三产业，既是产业结构优化升级的重要内容，又是扩大就业、完善就业结构的最有效途径。据有关部门研究测算，我国第三产业的就业水平，如能达到发展中国家的平均水平，就可增加9200万个就业岗位。前景和潜力都非常可观，第三产业应是我国今后扩大就业的主渠道，也是产业结构与就业同步协调中主要结合点。

2． 建立统一市场

入世将我国经济纳入了全球经济一体化的进程，要求要素市场更加规范和健全，这就为加快我国劳动力市场的发展，提供了难得的机遇。正如人们共识，劳动力市场的完善，对于社会就业的促进是显而易见的，特别是一个统一的、开放的全国性劳动力市场的建立，更是进一步提高我国劳动力资源配置效率，彻底清除劳动力合理流动障碍的重要前提，即使对入世后发挥我国劳动力资源的比较优势来说，也是重要一步（WTO《服务贸易总协定》第五条之二，就有“劳动力市场一体化”规定）。然而，我国劳动力市场的发展现实是令人担忧的，由于制度和人为的原因，以及地方保护主义的结果，使得我国劳动力市场处于严重的分割状态，这种地区之间和城乡之间的分割，已使劳动力市场应有的作用无法发挥，社会就业工作的开展也受到严重影响。

应该说，造成上述状况有认识障碍也有制度障碍。从制度障碍来说，又主要体现在户籍制度和社会保障制度上，所幸户籍制度已有所松动，而社会保障制度也在全国范围内逐步实现了省级统筹，如果进一步努力，这些障碍是能逐步消除的，我们认为最难也是最关键的却是本位认识上的障碍，实际上从本地利益出发，对外地劳动力采取歧视政策并不可取，因为仅仅保证当地人就业，会减弱他们的竞争意识，增强依靠制度和保护求生存的欲望，这与入世后市场化和国际化的要求是格格不入的。

当然，建立统一市场不可能一蹴而就，我们建议能否采取分布走的办法逐步达到统一目标。作为第一步能否可以在临近省份之间建立合作性的双边协议，然后逐步过滤到类似华东、华北等地区性劳动力市场的统一，随其发展最后再实现全国性的统一。应该看到，建立全国统一的劳动力市场已是大势所趋，现在最紧要的是要制定好“统一”步骤，清除“统一”障碍，并在我国的发达地区率先行动试行。

3． 加快法制建设

入世对市场经济条件下的中国法律体系提出了新的要求，包括劳动法制在内必须在WTO法律框架下进行必要调整和进一步完善，尤其是有关劳动就业和劳工标准方面，更要结合国际通行要求加快法制建设，以适应变化了的国内外经济环境。这里既有加快制定新法的问题，也有尽快着手修改不适应WTO规则的原有法规问题。我们认为，这方面工作还是要抓住重点，下列两个相关问题的法制建设，就甚为迫切。

（1）平等就业权问题。我们知道，平等就业权是一项基本的人权（劳动权），它的实质是反对就业和职业中的各种歧视。国际劳工组织就曾为此通过多个国际公约，反对在就业过程中的“任何区别、排斥和偏私”的行为，我国劳动法也有过相关规定。但是，我国目前还普遍存在就业歧视，其中两个方面更与WTO规则不符：一是国民就业的社会出身歧视；二是境外人员来我国就业的“准入”限制。为此，我们建议：前者可以健全劳动力市场的基础上，逐步分阶段在法律上对所有 劳动者实行“国民待遇”，并且强化执法力度；后者则应根据有利于我国劳动力市场发展实际，结合国际通用规则，尽快地制定出相关法规，以便吸引优秀人才，排斥简单劳力的涌入。

（2）国际劳工标准问题。正如前述，国际劳工标准问题的处理得当与否，会直接影响到我国劳动就业的扩大。根据目前形势的发展，此问题仍将会是摆在我们面前的一个难题，其影响还会逐渐显示出来。由此，我们必须提前作好准备，要根据我国的实际情况，结合国际劳工标准要求，建立和完善相关的政策法规。同时，对原有的政策法规要进行全面清理，按照新形势新要求进行必要的修改和调整。

4． 保护弱势群体

入世后更加开放的市场经济，对就业上的弱势群体影响较大。正如前述，由于素质较低，年龄偏大且又无技能，所以再就业率相当低，实际他们已成为城市中贫困阶层的主要来源。

由于就业弱势群体一般都存在生活和再就业双重困难，因此给予生活保障是前提，而帮助再就业则是根本，重点还是通过就业扶助解决贫困问题。我们认为，对就业弱势群体应采取一些特别的政策和措施，政府应承担更多责任。同时，要努力形成以政府为主，全社会共同关注就业弱势群体的社会氛围。在具体辅助形式上应不拘一格重在形式多样，例如提供更细化更有针对性的再就业培训；政府购买就业岗位帮助重续职业生涯；推行在公益性岗位上的托底安置；开展一对一重点职业指导服务；建立带有以工代赈性质的劳动基地等等。此外，我们还建议在辅助就业弱势群体的再就业上，再采取两项新措施，以帮助他们尽快再就业：①建立就业弱势人员的档案（包括个人特长、就业愿望等在内），以及时有针对性的矛盾重点就业扶助；②建设就业传呼系统，利用传呼机及时向弱势人员提示工作岗位信息。上述两项措施已在失业问题严重的欧洲实行，成为推动就业弱势人员再就业的新动力。

5． 强化政策服务

我们认为，面对入世后的就业领域所出现的各种新问题，政府应该强化综合运用各种政策，积极地发挥政策调控作用，以创造更多的就业机会。当前有几项政策更应列入强化前列：

（1）积极的产业政策。其一大力发展第三产业，其中重点发展生活服务业和生产服务业；其二是积极发展非公经济和中小企业，加强政策力度，为其创造更加有利发展的宽松环境。

（2）劳动力流动政策。劳动力市场的低流动性，一直是制约我国就业率稳定提高的重要因素，但同时劳动力的大规模流动，又会给社会和城市造成了巨大冲击，因此在政策上有必要在鼓励和有序两个方面作出努力。首先要有加快劳动力流动的政策，其中建立全国统一的社会保障制度首当其冲。其次，要有劳动力流动有序发展方面政策，鼓励推进城镇化不失为现实而有效的政策措施。

（3）扩大劳务输出政策。入世后有利的国际环境，有利于我国扩大劳务输出，以充分利用国内国外两种资源和两个市场。鼓励劳务输出政策，应体现在既鼓励有计划有组织地开辟国际劳务市场，拓宽劳务输出渠道，同时又要对劳务输出应尽力开辟绿色通道，减少人力阻力，做好劳务输出的信息发布，推荐面试，人工办社会保障，记载工作经历等相关服务工作。

（4）公共就业服务社会化政策。公共就业服务的政策垄断，不利于就业服务率的提高。因此，应该逐步推行公共就业服务的社会化和市场化政策，其中包括允许社会就业服务机构营利的政策，其中包括允许社会就业服务机构营利的政策，从而提高职介、职培等公共就业服务效率，同时使政府从具体繁杂的就业服务事务中解脱出来，专心致力于市场的监管。