进一步加强劳动保障法制建设

劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长 郑东亮

自1994年颁布《中华人民共和国劳动法》以后，我国相继又出台了一系列劳动法律、法规和规章，初步构建起以《劳动法》为核心的比较系统的劳动保障法律体系，逐步建立和发展了一系列劳动保障法律制度，对规范劳动关系，保护劳动者的合法权益，促进经济发展和社会进步发挥了重要作用。

随着体制改革的深化和经济全球化进程的加快，我国劳动关系、收入分配方式日益多样化、复杂化，劳动保障领域新情况、新问题层出不穷，劳动保障法制建设还存在许多问题需要探讨和解决。

一、存在的问题

（一）劳动保障法律体系还不健全，无法可依的现象仍然比较严重

——立法空白较多，内容不够完整。迄今为止，社会保险法、劳动合同法、促进就业法、集体合同法等与劳动法实施相配套的重要的调整劳动保障关系的法律还没有出台，致使许多涉及劳动关系运行的重要领域经常遭遇无法可依、无章可循的尴尬局面。

——内容比较陈旧，跟不上发展变化。我国劳动法律法规的立、改、废工作远远落后于劳动制度改革和加强劳动法制的客观需要，许多已经不适应现行经济体制和客观实际的旧法规仍在执行。一些法律文件的内容急待更新。

——立法层次偏低。强制力比较弱。现行劳动法律体系实际上是一种以大量行政法规和规章为主体的劳动行政管理法规系统，立法等级低，缺乏较高的法律效力。

——内容过于抽象、原则，不利于操作。现行劳动保障立法中，比较普遍地存在缺乏法律责任和制裁办法的规定，缺乏相应具体实施规范的现象，这极大地影响了法律实施和对劳动者权益保护的效果。

导致这种劳动立法现状的原因很复杂，我们认为，主要有以下几个方面的因素：

1、劳动法研究工作跟不上。尽管近年来社会上对劳动法学的研究越来越重视，从事劳动法研究的专业队伍比过去增强了，但从总体上看，我国的劳动法理论研究无论在质上还是在量上，都与立法需求相距甚远，导致劳动立法缺乏比较科学系统的理论指导，缺乏整体规划，立法中难免出现头痛医头、脚痛医脚的权宜行为，无法使所立之法在较长时间内适应所调整的社会关系的变革。

2、立法体制限制了立法的进程。当前的立法进程与形势的发展和行政法工作的需要仍有差距，许多领域急需立法，但现行的立法体制存在问题，受立法指标的限制，许多相关社会关系早已形成、立法条件业已成熟、在实际中迫切需要制定的法规迟迟不能出台。

3、立法发展不平衡导致法律体系混乱。由于国务院的立法统辖权威日益下降，许多部门立法、地方立法畸形发展，法律文件中部门权力和地方利益痕迹过重，导致相同层级和不同层级法律文件之间、法律文件与其他规范性文件之间不同程度地存在着内容冲突、割裂或交叉等问题，劳动保障法律体系庞杂无章。

（二）劳动保障法律法规实施效果不理想，劳动违法行为大量存在

当前劳动关系存在着诸多问题和矛盾，由于劳动法律法规贯彻实施不力，各种侵害劳动者权益的行为时有发生，屡禁不止。具体体现在：不签订劳动合同或劳动合同不规范；克扣、拖欠职工工资，不支付加班加点工资；不执行国家劳动安全卫生标准，劳动条件恶劣；无故拖欠或拒绝缴纳职工社会保险费。非法雇用童工，违反女职工和未成年工劳动保护规定；限制职工自由，扣押职工身份证件，收取抵押金，打骂侮辱职工等现象都有发生。

我们认为导致劳动违法行为长期存在的根源是：

1、法律强制力不够，罚则不健全。前面已经提到，劳动法律规范的效力等级较低，人大立法少，行政法规多，这就使得劳动立法的权威性和稳定性严重不足。同时，我国许多劳动法律法规缺少相应的法律责任的规定。一些重要的法规没有处罚条款的规定，一些法规虽然规定处罚条款但对责任形式、轻重程度等都没有明确规定或规定得不具体不规范，造成实际执法过程中处罚手段难以真正实施，致使用人单位把劳动法看做可以遵守亦可不予遵守的规范。

2、劳动法律意识淡薄，认识不到位。全民的法制观念和法律意识不强，这严重影响了劳动法律的正确实施。从资方来看，相当一部分企业经营者守法意识薄弱，把实施劳动法与发展经济对立起来，不依照劳动法律法规规范用工行为，企业管理行为混乱。

从劳方来看，许多劳动者维权意识和法律意识弱，不熟悉相关法律程序，对能否真正贯彻执行劳动法律法规存有疑虑，不敢理直气壮的运用劳动法保护自己的合法权益，致使许多法律处于虚置状态。

从政府方面来看，一些地方政府领导对职工权益保障不够重视，为了本地区、本部门利益，对违法行为不闻不问，甚至对正常的执法横加干涉，致使部分地区劳动违法活动得不到有效制止。

（三）劳动保障监察力量薄弱，劳动执法问题日益突出

劳动法律能否有效贯彻实施，劳动保障监察执法是关键环节。近年来，各级劳动保障行政部门依法建立了劳动保障监察制度，成立了劳动保障监察机构，积极开展了监察执法工作。但由于以下几个因素的限制，劳动监察执法现状不容乐观：

1、机构建设有待加强。劳动保障监察范围大、工作重，然而作为劳动行政执法主要力量的各级劳动监察机构却不同程度地面临着机构不健全，监察人员短缺，执法经费、装备、办公条件严重匮乏等困难，使得监察执法工作难以进一步深入开展。

2执法人员素质有待提高。有些劳动监察人员责任意识、服务意识不够强，对监察工作的认识不到位，把实施行政处罚作为劳动监察执法的主要目的，一罚了事，而不管违法行为是否得到纠正，大大影响了行政执法的效果。

3、执法手段有待改善。劳动行政处罚制度，劳动行政执法程序制度还未建立，执法人员自由裁量空间过大，导致出现滥用权力、越权执法等行政违法行为，影响了劳动部门的形象和国家机关的权威。

（四）劳动争议案件大幅增加，劳动争议处理制度急需改进

随着劳动关系市场化进程的加快，劳动争议案件总量逐年增加，集体劳动争议案件数量和涉案职工人数继续呈现上升趋势，劳动争议案件的案情日趋复杂，处理难度日益加大。而与此相对应的，却是劳动争议处理制度的弊端重重，具体体现在以下几个方面：

1、劳动争议处理程序繁琐，周期过长。按照有关规定，当事人完成“一裁两审”程序，一般需要十二个月，不利于快速、及时地解决劳动争议。

2、劳动仲裁与诉讼程序的衔接不顺畅。法院与仲裁机关在解决劳动争议中，从事实认定到法律、法规的适用及处理的标准和尺度等方面，存在着较大的差异，劳动诉讼并不以仲裁裁决为基础，对同一案件进行重复审理，既增加了处理劳动争议的社会成本，也影响了劳动仲裁的权威性。

3、劳动争议处理机构不健全，人员素质参差不齐。我国目前无论是调解机构，还是仲裁机构和人民法院都面监负担过重，财力、人力投入不足的问题，难以达到及时、迅速处理争议的效果。人民法院审理劳动争议案件的机构及人员素质不能适应劳动争议案件特殊性的要求和劳动争议案件快速增长的现实需要。

总而言之，我国的劳动保障法制建设还不能适应经济体制改革和社会进步的要求，不能满足劳动保障事业发展的需要。

二、面临的挑战

（一）国际经济一体化的发展趋势，给我国劳动保障法制建设工作带来了新的挑战。经济全球化的趋势使各国经济的相互依存、相互影响日益加深。入世之后，市场的全面开放必然导致资本、信息、劳动力的全球流动，各种涉外劳动关系更加活跃。劳动力的跨国流动必然带来劳动者在就业、保险等方面一系列的劳动关系问题，这就是要求我国劳动关系的运作必须符合国际规则和国际惯例，因此调整相应的劳动标准体系、管理方式以适应新形势发展的需要势在必行。

（二）国内劳动环境的加速变革给我国劳动保障法制建设工作带来了新的任务。随着国有经济的战略性转移，劳动力结构调整优化力度加大，农村富余劳动力向非农领域转移的速度加快，新成长劳动力就业和下岗失业人员再就业相互交织，劳动关系日趋复杂化，这给劳动保障法制建设提出了新课题和新任务，迫切要求通过加强劳动立法巩固劳动保障制度改革的成果，保证劳动保障制度的贯彻实施，推动劳动保障制度改革的深入进行。

（三）完善经济体制阶段的复杂性与特殊性给我国劳动保障法制建设提出了新的要求。我国已初步建立社会主义市场经济体制，但由于沿海和内地、东部和西部、城市和农村之间发展的不平衡，由于经济的多元化结构，完善这一经济体制还面临艰巨的任务。对于劳动保障法制建设而言，必须通过尽快建立完善的劳动法体系，将劳动关系纳入现代化的劳动法制轨道，构建一种和谐、平衡、健康、积极的劳动关系，确保我国全面建设小康社会的各项奋斗目标的如期实现。

三、对策建议

劳动法律制度的完善与发展是一项系统工程，这项系统工程的完成需要各方面的努力。我们认为，必须着重从以下几个方面入手：

（一）加快劳动保障立法步伐，建立完备可行的劳动保障法律体系

1、加强立法规划研究，抓紧建立劳动保障法律体系框架。立法整体规划应在深刻把握市场经济体制、透彻理解各项经济和社会制度的前提下，在科学预测劳动保障发展趋势的基础上，有根据、有目的地作出，力求做到整个法律体系内部协调、统一、配套，以确保劳动保障法制的稳定性和生命力。

2、从法律文件的外在形式上保证其整体结构的合理性和法律规范的完整性，提高立法质量，加强法律规范本身的强制性，尽快建立起相关的劳动保障法律责任制度，强化劳动保障法律制度的实施机制。

3、增强立法的民主性和科学性，在起草过程中要进行深入的调查研究，广泛听取各方面的意见，总结实践经验，吸收实际工作者、专家学者参与立法。

4、加快对现行劳动法律法规的清理工作，根据国务院的有关要求和新颁布的重要法律对已过时的规定及时修改、废止。

5、大力推进中外劳动法律界人士的交流与合作，借鉴或移植国外一些行之有效的立法技术和成功的具体制度，充分结合我国的实际国情，走适合于本土化的法律发展道路。

6、加强对国际条约和国际惯例的研究，按照国际劳工标准渐进改革，早日实现与国际条约和国际惯例的接轨。

（二）强化劳动保障法律监督检查，完善劳动监察执法制度

1、通过相关立法，从制度建设层面为新形势下提高监察执法水平，改善监察工作条件，提高队伍素质提供保障，尽快出台《劳动保障监察条例》，制定相应的配套规章和地方法规，建立比较完善的劳动保障监察法律制度体系。

2、全面建立和完善劳动监察工作目标管理制度、评议考核制、执法责任制等工作制度，严格依照法定职责和程序开展执法工作，保障法律法规的严格实施。

强化劳动保障监察机构的建设，配备充足人员，全面开展巡视监察、举报专查、劳动保障年检等执法工作，通过强化监察执法督促用人单位执行劳动保障法律法规规定，坚决查处和依法纠正劳动保障违法行为，切实维护劳动者合法权益和社会稳定。

4、加强社会监督，动员并发挥非政府组织，如工会、妇联、行业商会、新闻媒体的作用。

（三）完善劳动争议处理制度，形成公正而有效的劳动纠纷处理机制

1、理顺劳动仲裁与诉讼程序的关系，改变仲裁前置原则，建立裁审分轨，各自终局的双轨劳动争议处理程序。劳动争议发生后，劳动者既可向有管辖权的仲裁机构申请仲裁，也可向法院起诉，这样便于多渠道解决争议，提高争议解决的整体质量和效率，充分发挥劳动争议仲裁制度和劳动争议诉讼制度的职能。

2、探求劳动争议处理方式改革的新路，完善劳动争议处理程序中的各种制度。这包括完善劳动争议证据制度；修改劳动争议仲裁时效制度，适当延长劳动仲裁的时效期间，并确定仲裁时效的中止、中断和最长时效制度，使其与民法规定相一致，以实现劳动争议解决的规范化、简易化，提高办案质量和效率。

3、健全完善劳动争议调解组织和调处制度，加强对有关人员的培训，建立企业经常性的协商机制，扩展社会预防劳动争议的功能，以减少和及时化解纠纷。

（四）加强劳动保障法律的宣传和教育，提高全社会的劳动保障法律意识

1、对新开办企业的管理人员在办理工商登记之前进行劳动法律法规专门培训，提高企业管理者的守法经营意识。

2、对企业员工加强劳动法制教育，帮助员工全面、准确了解劳动法律和劳动社会保障制度改革的内容，以减少不必要的纠纷。

3、对高校毕业生设立专门的课程，进行劳动法律法规宣传教育，提高新兴劳动力依法维护自身合法权益的意识和能力。

4、对劳动保障系统工作人员加强职业培训，提高监察执法人员、劳动争议处理人员的法律素养，为维护劳动者合法权益、正确处理劳动争议创造有利条件。

5、加大法制宣传力度，坚持开展送法下乡，送法上门活动，设立劳动法律咨询专线电话，形成一个知法、守法、依法办事的舆论环境。