中国劳动立法现状与发展

范 战 江

自1994年7月5日《中华人民共和国劳动法》颁布以来，已快10年了。近10年来，《劳动法》的实施情况怎样，劳动立法在实践中还存在哪些问题，今后的发展趋向如何？这一系列的问题，一直是人们所关注的。尤其是在第十届全国人大代表呼吁修改《劳动法》的今天，这些问题更值得认真总结与研究。现就上述问题谈谈自己的看法。

一、《劳动法》的立法背景及价值取向

随着中国社会主义市场经济的建立与发展，劳动力市场也在各地孕育、形成，并逐步相互联网。各种层次的劳动力由局部区域的小流动，渐渐发展到全国范围的大流动。于是如何依法保护劳动者的问题越来越令人观注，社会的方方面面都在呼唤《劳动法》，最常听到的呼声是：“野生动物都有保护法，高级动物的人怎么就没有一部保护法泥？”可见《劳动法》的出台，是社会主义市场经济发展的必然结果。

伴随着中国改革开放的春风，劳动、工资、保险三项制度改革起步于20世纪80年代初期。也就是从那时开始了《劳动法》的起草工作，在修改了29稿之后，于1989年搁置起来，出现了三年多的停顿，主要原因是立法原则难以确定，经济改革的市场取向还不够明确。然而，在劳动领域三项制度改革的丰硕成果，迫切要求有一部《劳动法》出台，以保障劳动制度改革的不断深入。于是，1992年在建立社会主义市场经济体制的大环境中，《劳动法》的制定工作又继续进行，终于作为劳动、工资、保险三项制度改革成果的结晶得以颁布。同时表明，中国自1978年加快社会主义劳动法制建设的进程，已发展到非有一部《劳动法》的地步。

从《劳动法》第一条规定可知，该法的立法目的是兼顾社会公平和经济效益。然而，从顺序上看，社会公平是首位，也就是说《劳动法》的基本宗旨和价值取向是保护劳动者。这是因为，法律上的平等不等于事实上的平等，市场经济条件下的劳动者在用人单位面前，往往是处于易受侵害的弱者地位。

二、中国劳动立法现状

（一）《劳动法》立法体系的构架

由于《劳动法》有着扎实的实践基础，是劳动、工资、保险三项制度改革成果的结晶，又是劳动立法进程的必然结果，所以在《劳动法》出台前后不到一年的功夫，国家劳动部很快就颁布了20余部配套规章，与此前已有及后来陆续出台的行政法规、部门规章相得益彰，基本形成了《劳动法》的立法体系，有力地保证了《劳动法》的贯彻实施。《劳动法》的立法体系主要包括以下四部分：

首先，劳动立法的核心是调整劳动关系。《劳动法》第三章“劳动合同与集体合同”、第十章“劳动争议”，以及配套行政法规《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》、《禁止使用童工规定》、《国有企业富余职工安置规定》，配套部门规章《外商投资企业劳动管理规定》、《企业经济性裁减人员规定》、《违反〈劳动法〉行政处惩办法》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《集体合同规定》、《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》、《劳动争议仲裁委员会办案规则》和《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》等，构成了调整劳动关系的立法体系。

其次，劳动立法的重点之一是确定劳动标准。《劳动法》第四章“工作时间和休息休假”、第五章“工资”、第六章“劳动安全卫生”、第七章“女职工和未成年工特殊保护”、第八章“职业培训”，以及配套行政法规《女职工劳动保护规定》、《国务院关于修改〈国务院关于职工工作时间的规定〉的决定》，配套部门规章《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》、《关于贯彻〈国务院关于职工工作时间的规定〉的实施办法》、《企业最低工资规定》、《工资支付暂行规定》、《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》、《未成年工特殊保护规定》、《女职工禁忌劳动范围的规定》、《职业病和职业病患者处理办法的规定》、《职业技能鉴定规定》等，构成了我国劳动标准的立法体系。

其三，作为社会保障的重要组成部分——社会保险，是《劳动法》的又一个重点。《劳动法》的第九章“社会保险和福利”，以及配套行政法规《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《工伤保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，配套部门规章《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》、《企业职工生育保险试行办法》、《企业职工工伤保险试行办法》、《工伤认定办法》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《因工死亡职工供养亲属范围规定》、《社会保险行政争议处理办法》等，构成了我国社会保险的立法体系。

其四，《劳动法》对劳动行政执法及其执法监督也有相应规定。《劳动法》第十一章“监督检查”、第十二章“法律责任”，以及配套规章《劳动监察规定》、《劳动监察员管理办法》、《劳动监察程序规定》、《违反〈劳动法〉行政处罚办法》、《劳动行政处罚若干规定》、《处理举报劳动违法行为规定》、《劳动和社会保障行政复议办法》、《劳动行政处罚听证程序规定》等，构成了劳动行政执法及其执法监督的立法体系。

（二）《劳动法》立法体系的效能

《劳动法》的颁布，有力地推动了劳动立法体系的逐步形成，使劳动领域的各项工作逐步走向法治化，使劳动、工资、保险三项制度改革的成果在法治的轨道上不断得到扩大。主要表现在以下几个方面：

1．劳动争议处理制度得到了巩固与发展

截止到1997年7月31日，中国已形成由27万个企业劳动争议调解委员会和3159个劳动争议仲裁委员会组成的全国性的劳动争议处理组织网络；有了一支由156.9万名专兼职企业调解员、17000多名专兼职劳动仲裁员组成的劳动争议处理工作队伍。《劳动法》的贯彻实施，有力地推动了劳动争议处理制度的组织建设。

1995年以来，劳动争议持续大数量增加。全国各级劳动争议仲裁委员会1995年受理劳动争议案件为33030件，而2002年已达184116件，增长了4.6倍，平均每年增幅为20%以上。全国各级劳动争议仲裁委员会1987年至1994年的8年间共受理案件81917件；而1995年至2002年的8年间，共受理案件达800458件。相比之下，后8年是前8年的9.8倍。这充分表明，对劳动关系双方当事人纠纷的协调、处理，已基本纳入法律渠道，为促进劳动关系和谐、稳定的良性发展，发挥了重要作用。

仲裁委及仲裁员的数字

95年以来劳动争议数量上升情况，处理的总量与87年至95年的总量相比。

说明基本将劳动关系双方当事人的纠纷的调整工作纳入法律渠道，为促进、保持劳动关系稳定、和谐的良性发展发挥了重要作用。

2．劳动保障监察行政执法队伍逐步扩大并发挥着越来越大的作用

截止到2002年，中国共有县级以上的劳动保障监察机构3196个，专职劳动保障监察员17000多人，兼职的24000多人。劳动保障监察机构自1998年至2002年，共主动检查用人单位461万户，查处违法案件85万件，接受举报95万件，组织用人单位实施年检451万户。这些数字充分说明，《劳动法》实施以来，劳动保障监察行政执法机构和工作队伍的组织建设有了较大发展，同时对劳动法律的深入贯彻执行，起到了极大的推动和保证作用。

3．为企业改革、结构调整、减员增效提供了法律保障

随着国有企业改革和结构调整力度的加大，为实现减员增效的目的，国家依据《劳动法》制定了一系列安置下岗职工的政策，通过这种过渡性的政策，促进国有企业职工从计划经济体制下依赖企业过多的观念向市场经济体制下竞争、自立、自强的观念过渡，最终将下岗职工引入劳动力市场，由市场引导其再就业。在这个变化过程中，每年几百万下岗职工劳动关系的变更、解除或终止、以及重新建立，其基本的法律依据就是《劳动法》的立法体系。近10年来，不仅是国有企业在加大改革、改制的力度，其他各类企业在社会主义市场经济的调节下，沿着劳动法制的轨道，不断地进行着改革和改制，促进了市场导向就业机制的形成，收到了良好的效果。其中，劳动法律体系的保障作用是显而易见的。

4．职业培训事业的迅速发展，使劳动者的就业及再就业能力得到了提高

在劳动法的规范下，中国建立了劳动预备制度，对规定的职业制定了职业技能标准，实行了职业资格证书制度，以及职业技能考核鉴定制度等。这一系列职业培训制度的建立与完善，有力地推动了用人单位加强对员工职业技能的培训，同时为劳动者提供了不断更新知识，增强多种技能的渠道。从而使中国劳动者的素质有了可持续提高的保障，其就业与再就业能力会逐步增强，对劳动力市场将更加适应。

5．劳动、工资、保险三项制度改革继续健康发展

《劳动法》颁布之后，首先在全国范围内陆续开始了由固定工制转为劳动合同制的工作。至1996年底，除个别地区和少数特殊情况的企业除外，已基本完成全面实行劳动合同制的计划。近几年来，人们的法制观念、合同意识在不断增强，越来越多的企业已经从使用劳动行政部门统一制定的劳动合同书，转而起草、使用适合本单位的劳动合同书，使中国劳动合同制度的水平逐年提高。上海、江苏率先建立了非全时工的用工方式，今年劳动保障部已发布了《关于非日制用工若干问题的意见》，随后这种灵活的用工方式将会在全国范围内逐步普及。

其次，在逐步落实法定的用人单位工资奖金分配自主权的同时，国家先后建立了适应社会主义市场经济需要的一些调控工资的制度，包括：政府对企业工资分配进行规范与调控的“工资指导线制度”；政府经调研定期或不定期向社会发布、用以指导企业合理确定职工工资水平的“劳动力市场工资指导价位制度”等。

其三，保险制度改革迈出了较大的步伐。随着失业保险和养老保险社会统筹的范围已扩大到事业单位、社会团体之后，国务院近日发布的《工伤保险条例》的适用范围，也已覆盖各类企业、事业单位和社会团体。难度最大的基本医疗社会保险，自1998年12月14日国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布之后，也有突破性的进展。目前，在全国范围内已全面建立了基本医疗社会保险制度，陆续建立对困难群体的医疗救助制度。今年6月份，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了劳动保障部等部门《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》，表明中国社会保障管理和服务的社会化工作，将进入一个新的发展阶段。现在看来，中国由计划经济体制下的企业内部劳动保险制度，全面转为市场经济体制下的企业外部社会保险制度的改革目标的实现，已为期不远。

（三）《劳动法》颁布后，劳动法律规范主要发生了哪些变化

《劳动法》颁布以后，劳动法律规范发生的变化主要体现在以下三个方面：

1．实行固定工制度时期的劳动法律规范在陆续废止

《劳动法》颁布后，原劳动部和现劳动保障部曾先后两次大规模清理原有的劳动法律规范，共废止358件规范性文件，其中一半以上是1949年至1986年期间实行固定工制度时制定的。2001年10月6日，国务院发布了第319号令，决定废止一批2000年以前发布的行政法规。其中包括《国营工业企业暂行条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》等一批实行固定工制度时期的劳动行政法规。目前仍保留的劳动行政法规主要有1953年制定的《中华人民共和国劳动保险条例》，1978年制定的《关于工人退休、退职的暂行办法》，1981年制定的《关于职工探亲待遇的规定》，1982年制定的《企业职工奖惩条例》等。然而，这些行政法规的部分或大部分内容，要么已被新的劳动法律规范所替代，要么已在实践中不再执行，最终将被陆续废止。

2．劳动合同制度方面的劳动法律规范日臻完善

正如前面所述《劳动法》颁布后，原劳动部及现劳动保障部颁发了30余个配套规章；国务院也颁布了几部行政法规，主要有1999年发布的《失业保险条例》、2001年发布的《军队转业干部安置暂行办法》和2003年发布的《工伤保险条例》等，形成了以实行劳动合同制为核心的劳动立法体系，并日臻完善。

3．各种所有制企业适用的劳动法律规范已基本统一

《劳动法》及其配套行政法规和部门规章的陆续颁布，促使国有企业、集体企业、股份制企业、外资企业、私营企业、民营企业等各类企业所适用的劳动法律规范趋于统一。其目的是将所有不同类型的企业置于市场中同一起跑线，为其提供一个公平竞争的劳动法制环境。随着市场经济的发展，原有的《外商投资企业劳动管理规定》、《私营企业劳动管理暂行规定》等，将会被陆续废止。

三、中国现行《劳动法》存在的主要问题

虽然中国现行的劳动法律体系已经建立，并在继续完善，但是经过近10年的实践，其存在的问题日益显露。这正是第十届全国人大代表呼吁将修改《劳动法》提上日程的原因。我以为《劳动法》存在的主要问题有以下三个：

（一）《劳动法》的适用范围须再扩大

当年制定《劳动法》时，立法者们就力图将所有用人单位及其劳动者纳入其适用范围，以与国际接轨，适应经济全球化发展的需要。也就是将国家公务员除外的，与各类用人单位建立劳动关系的劳动者场纳入《劳动法》的适用范围。然而，由于中国劳动人事管理体制等方面的原因，致使这一立法主旨未能实现，只是将企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者及“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者”纳入了适用范围。近10年来，随着社会主义市场经济的不断成熟，劳动、人事、工资三项制度改革（这是又一种“三项制度改革”的提法）、特别是人事制度的改革不断深入，致使扩大《劳动法》适用范围的社会内在要求越来越强烈。例如：中国所谓的事业单位、社会团体及其与之未建立劳动合同关系的劳动者，一直在呼唤《劳动法》对他们的保护，要求富余人员能推向社会，并在社会保险等方面与社会接轨、与其他用人单位相衔接发生争议能有法律渠道加以解决等；随着自收自支的事业单位、社会团体大批转为企业的改革趋势，致使适用《劳动法》的范围日益扩大；随着人事争议处理制度的建立与发展，最高法院司法解释中已明确规定对辞退、辞职、聘用合同人事争议的处理，应适用《劳动法》；除失业保险已要盖全部事业单位以外，养老保险和工伤保险也已有条件地向事业单位延伸。这一系列迹象充分说明，中国社会的发展迫切要求《劳动法》的适用范围须顺应时代、即时扩大，以更好地保护全体劳动者及用人单位的合法权益。可见适用范围不适应社会要求，是《劳动法》存在的主要问题之一。

（二）《劳动法》的内容须再充实

近10年来，在贯彻执行《劳动法》的过程中，以及劳动、人事、工资三项制度改革实施中，出现了一系列新情况，总结出一系列新经验和新做法，相应制定了许多新政策，既对修改《劳动法》提出了迫切要求，也为修改《劳动法》奠定了实践基础。

首先，如果《劳动法》的适用范围顺应社会需求加以扩大，那么其内容势必增加对事业单位、社会团体等用人单位及其劳动者的相应规定。其次，随着劳动力市场的成熟和发展，中国的劳动合同和集体合同制度的水平在不断提高；所谓弹性就业方式，又称非全时工用人方式正在全国范围内逐步推行；工资指导线制度和劳动力市场工资指导价位制度正在实行和完善之中；社会保障的覆盖范围日益扩大，社会化管理和服务工作又有新进展；劳动争议处理程序与社会需求的矛盾及举证责任倒置司法解释的规定；涉外劳动关系的数量及形态的增多等等，都向《劳动法》提出充实内容的要求。其三，《劳动法》中的一些重要概念，如用人单位、劳动者、劳动关系、同工同酬等，尚需进一步研究并加以科学而严谨的界定；一些基本原则，如权利保障、诚信、公平等原则，均需进一步研究、归纳，加以明确，以供劳动立法工作有所遵循；还有一些疑难问题，如用人单位不当解雇员工的惩罚问题，竞业禁止如何操作问题，以及敏感的罢工、怠工问题等，也需要加以调研，考虑是否需要和如何写入《劳动法》。

总而言之，现行《劳动法》的内容已不适应形势发展的需要，亟需加以修改，补充新的内容。

（三）《劳动法》的立法体系层次较低

从前面谈到的《劳动法》立法体系的构成可知，该体系只有一部法律、几个行政法规，大量的成分是部门规章。从司法实践看，处理劳动争议的法律依据，严格地说是指法律和行政法规，部门规章只作参考。由此看来，《劳动法》的立法体系层次较低，依据效力不强。理想的立法体系应以《劳动法》为母法，其下有几部子法，子法下配之一系列行政法规和适量的部门规章。因此，在修改《劳动法》的基础上，还应积极提高劳动立法体系的层次，使之早日以独立的、强有力的立法体系立于中国法律体系之中，改变目前社会上对劳动法律极为不重视的现状，诸如在大学法律课程中不设劳动法的内容；人民法院审理劳动争议案件时，常常忽略劳动法而主要适用民法等等。

综观现行《劳动法》存在的主要问题，深深体会到修改《劳动法》已水到渠成。国家劳动、人事行政部门及其工作者应抓住时机，共同努力，通过《劳动法》的修改工作，把劳动立法体系提高到新的层次，把劳动、人事工作推向一个新阶段。

四、中国劳动立法的规划与发展

（一）中国劳动立法的规划

《劳动法》颁布之初，当时的国家劳动部对劳动立法曾有过设想。1998年国家劳动保障部成立之后，在原有设想的基础上，结合劳动制度和社会保险制度改革目标，提出了21世纪头十年的中期劳动立法和社会保险立法规划。第一次将社会保险立法从劳动立法中分离出来。

首先，劳动制度改革的目标是：

1、建立用人单位与劳动者之间的平等市场主体关系。

2．建立公开招用、平等竞争的市场就业机制。

3．全面实行劳动合同制，建立企业自主用人、劳动者自主择业的双向选择机制。

4．建立用人单位与劳动者群体的对话协商机制，推行集体合同制度。

5．变行政办法解决劳动纠纷为法律渠道处理劳动争议。

6．建立劳动力市场标准体系。

7．完善依法监察的工作制度。

为实现上述目标，提出构建以《劳动法》为主体的劳动立法10年规划，即：在《劳动法》作为母法之下，制定5部子法，包括《促进就业法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动争议处理法》和《劳动标准法》等。在这些子法之下，还要制定一系列行政法规及部门规章。

其次，社会保险制度改革的目标是：

1．变单位劳动保险为社会保险，目的是均衡单位负担，分散单位风险。

2．把社会保险覆盖面扩大到所有的城镇企业、事业组织、行政机关、社会团体和个体劳动者。

3．实行多渠道筹集资金，国家、单位和个人共同负担。

4．待遇水平要与生产力发展水平和承受能力相适应。

5．实行基本保险、补充保险和个人储蓄保险相结合的多层次社会保险体系，满足不同水平的保险要求。

6．建立社会保险基金管理、监督和营运体制。

7．实现保险的社会化管理和服务。

为实现这一系列目标，提出构建以《社会保险法》为笼头的社会保险立法10年规划，即：先制定一部《社会保险法》，依据该法制定一系列配套行政法规，包括：《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险争议处理条例》、《社会补充保险条例》和《社会保险基金监管条例》等。

在上述中期立法规划指导下，劳动保障部于2003年又提出了“劳动和社会保障五年立法规划”。在这项短期规划中，列入十届全国人大立法规划的法律项目有4个，即：《劳动合同法》、《集体合同法》《促进就业法》和《社会保险法》；列入国务院立法规划的行政法规项目也是4个，即：《劳动保障监察条例》、《技术工种职业资格条例》、《工资支付条例》和《基本养老保险条例》

从前面的叙述中可知，中国劳动立法的规划正付诸实践，也在逐步实现，特别是社会保险立法进展较快，已完成的行政法规有《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等。

（二）中国劳动立法的发展趋向

自1979年以来，中国在改革开放的道路上走过了24年的路程，取得了丰硕的成果，但改革开放的任务还远未完成，今后的路还很长。中国的变化和发展原因众多，但主要原因是中国选择了改革开放的方针。因此，中国劳动立法的发展趋向也取决于中国经济体制和政治体制改革的取向。从前面的论述可以看出，中国劳动立法的发展趋向可以概括四方面：

1．《劳动法》的适用范围将顺应时代的要求继续扩大

随着中国经济体制改革的深化，事业单位的管理体制将沿着“两边靠”的方向变革。大部分事业单位将靠向企业化的管理体制，少量的事业单位将靠向公务员式的管理体制。随着管理体制的逐步理顺，社会保险制度的日益完善，劳动力市场容量的最大化，《劳动法》的适用范围将朝着除国家公务员以外，把各类用人单位及其劳动者纳入的方向不断扩大。

2．劳动立法的内容将顺应劳动、人事、工资三项制度改革的需要不断更新和完善

由于中国的经济体制改革还有很长的路要走，所以中国的劳动、人事、工资三项制度改革，也需要相当长的时间来完成。每经过一段时间的改革实践，都会出现一系列的新情况、新问题、新经验、新政策。因此，劳动立法的内容必然会随着三项制度改革的实践日益丰富，而更新和完善。

3．各类用人单位适用的劳动人事法律规范将趋向统一立法

随着《劳动法》适用范围的逐步扩大，社会保险制度改革由“五龙戏水”局面转变为由劳动保障部统一牵头负责，劳动立法将朝着适用各类用人单位，包括各种经济形式的企业、企业化管理的事业单位和社会团体及其劳动者的方向发展，逐步形成统一的劳动人事法律规范。以确立用人单位与劳动者之间的平等市场主体关系；建立用人单位自主用人、劳动者自主择业的双向选择机制和大范围的市场流动机制；形成用人单位之间、劳动者之间在同一起路线平等竞争的市场招聘和就业机制。

4．劳动立法中将分离出社会保险立法

随着劳动制度和社会保险制度的改革日益深入，在理论界关于建立社会保障法律体系的呼声越来越高。劳动保障部成立之后的第一个10年中期立法规划，也是将社会保险法律体系单列的。看来社会保险立法从劳动立法中分立，且并入社会保障立法的趋势很大。这也是符合法律调整日益精细之发展规律的。