基层劳动保障工作中的法制规范问题与对策

重庆市奉节县劳动和社会保障局 向臣华

社会主义市场经济体制，呼唤法制规范的劳动和社会保障体系，这在县以下基层的劳动保障工作中显得尤为重要。近20年来，我国的劳动和社会保障制度从计划经济到市场经济体制，走过了从政策调整到改革开放扩大用人单位自主权，逐步对过渡到法制建设的过程。现行的劳动保障法律法规，建立在改革扩权、放活政策形成的基层工作体系上，其具体工作方式更多的体现为组织推动，行政协调。这对于已经市场化环境的基层劳动保障工作，显得法制规范能力弱，行政效能低，在具体行政行为上已出现有不少的尴尬，要适应市场经济体制，就应该进一步强化基层劳动保障工作的法规制规范，充分体现劳动保障行政行为的规范性和具体工作的实效性。

一、强化法律法规在实际工作中的操作性，规范劳动力市场秩序

从计划经济脱胎出来的劳动力市场，对非法的职业中介，招用工的诈骗行为，用工单位和劳动者不签订劳动合同，违法收取抵押金的行为，用工单位安排劳动者超额劳动，在不提供劳动保护的情况下，从事职业危险作业等问题虽有法律法规的原则规定，但对具体行为缺乏强制有效的规范。特别是在当前劳动力供大于求，劳动力市场即用人单位市场的现实社会中，这些问题愈来愈多。在这些案件的处理过程中，劳动行政部门现行的法律手段是监督检查，现行的劳动监察法规，在具体工作中操作性不强。在监督检查的具体行政行为中，没有赋予劳动行政部门的规范、有效、实用的法制规范，在具体操作缺乏行政的强制性。办案过程长，程序繁锁，对不执行行政处理的当事人申请法院强制执行的执行程序，使案件的查处时间空间大，时效性差。而这类案件，由于涉案面宽，受害人又多是弱势群体，与用人主体处在不平等的经济地位上，具有案件的突发性和矛盾群体性。这类案件公安部门一般都不愿意接触，劳动行政部门对于案件的及时查处，又缺乏强制手段。比如，对一些"打一枪换一个地方"的非法职介，现行的劳动法制手段对他们无可奈何，当事人拒绝劳动部门检查和违法嫌疑人逃逸的现象时有发生。尤其是对实行多级承包经营，租凭经营的用人单位如建筑施工企业和流动性大的企业，发生的劳动违法案件和经营者的违法行为，现行的劳动执法手段有时更是一筹莫展，无法实现国家法律对劳动保障的强制规范力。劳动行政执法既要坚持国家法制的严肃性，更要注重社会政治稳定，突出执法的社会效果，面对众多弱势群体的权益保障，应该有一些准司法的强制措施作保障。

（一）建立切实可行的简易执法程序，给予劳动保障行政机关类似公安交警的现场处罚和强制留置措施，对时效性强的一般案件，实施及时发现及时处理的执法机制。

（二）对突发性，群体性的案件，招用的群体性诈骗案，实行先予处置，后予结案的行政强制措施，给予类似税务、工商部门的资产封存，财务帐户冻结，证照扣押、吊销的处置权，有效地保护劳动者的合法权益。

（三）对普遍性，证据单一性的劳动违法案件，实施量化处置。如对不依法签订劳动合同的劳动违法案件，对用人主体实行量化举证，量化处置。只要用人主体不能举证出据书面的劳动合同书，就应该施行以人数为量化处罚的执法依据。有效及时地维护劳动者的合法权益。

二、劳动报酬和工资纠纷普遍性和法律的规范性

当前，个体私营经济的迅猛发展，吸纳了大量城乡劳动力，在经济建设中发挥了越来越重要的作用。但是这类经济组织在经营过程中，出现有大量的拖欠、克扣劳动者工资问题，在劳动报酬上侵害劳动者权益的现象比较普遍。这类企业对员工劳动报酬管理松散，随意性大，在报酬的给付上，往往发生在"老板"与劳动者两人之间。在劳动量与工资的比价之间，缺乏规范的量化手段。工资发放往往一无凭证，二无账目。现行劳动部门公布的市场工资指导价位，对这类企业来说，缺乏相应的约束能力。当劳动者通过举报，请求劳动行政机关查处时，不是缺乏证据，就是老板耍赖，甚至逃之夭夭。目前尤为突出的是建筑施工承包人拖欠民工工资的矛盾，建筑工程的层层转包，工程承包价款的多级剥皮，最后直接反映为拖欠民工工资，这类案件发生的频率高，涉及的往往是群体性的侵权，社会危害极大。被侵权人作为普通劳动者，以强烈的期待、盼望政府伸张正义，主持公道。但是这类案件出现后，往往公安司法机关不介入，劳动行政机关的执法手段和行政约束力不够，办案效果差，执行难度大，社会反响强烈。对拖欠工资的案件的查处，直接涉及到党委政府在被侵害人心目中的形象，通过法制手段，形成有效的劳动行政机关追讨工资的机制，形成及时快捷的执法措施，这些措施包括：

（一）强制封存和变现处置资产，对证据确凿的拖欠工资案件，应该赋予劳动行政机关强制封存责任主体的资产和直接变现支付劳动者工资的职能；

（二）落实司法配套职能，对赖账、刁钻的拖欠工资主体的责任人给予时间限定，超过规定时效不支付拖欠工资的行为，应由法律规定由劳动部门通过公安机关配套施行对责任人强制留置，拘传等限制人身自由的措施，对接到劳动部门通过后不执行强制措施的公安机关，应追究其不作为的法律责任或追讨案件行政责任整体移交公安机关的法律机制。从而保障劳动保障的法制的严肃性和弱势群体权益主张受法律保护的有效性。

三、就业准入和职业资格证书制度建设应该以强大的法律规范作支撑

《劳动法》颁发以来，国家对技术性强涉及重大安全和人民生活的职业工种，实行了就业准入和职业资格证书制度。形成有"先培训、后就业"和持职业资格证书上岗的法规规范。这项制度建设在一开始的法制就不健全，缺乏基本的操作性。就业准入在基层的实施效果差，职业资格证书制度的建设在基层至今没有根本性的进展。究其原因一是就业准入政出多门。法规规定的职业资格证书和就业准入由国务院劳动行政部门负责统一管理，而现行的行政、事业单位资格证书却由人事部门操作。交通、建设、旅游、餐饮等分布较广的行业由行业主管部门操作，政出多门。劳动行政部门的管理形同虚设，其行政的强制力度不够，形成"准入、不准也入"的"万花筒"。这中间既有利益关系，也有行政管辖的矛盾。这种现象在县级以下基层表现尤为突出，作为劳动部门基本行政职能的职业资格认证，证件发放，准入许可在县级劳动行政主管部门基本上是"有职无所为，有责无权力"。二是缺乏考核评价规范，国家职业分类和鉴定与就业准入制度的建设在同步发展中，劳动法律规定的社会化评价体系，在基层很难形成，也就是就业准入工种和考核评价制度，事实上是有制度，无规范。三是准入和就业的矛盾。现有在职业岗位上的从业人员，有相当一部分人员没有获得相应的职业资格证书，在执法检查中对这类人员除限期整改外，既没有行政强制的措施，也不可能在没有生活保障来源的情况下实现脱岗培训，持证上岗。由于这种现状难以克服，加上法制规范滞后和招用工市场化，新招用职业工种人员，没有配套的规范措施制止无证上岗。目前在县以下基层劳动部门，在就业准入和职业资格制度建设上，除了扩大宣传外，没有多少法规性、实质性的推动措施，难以有所作为。

就业准入和职业资格证书制度的建设，应该以方便有效的执法行为来推动。由劳动行政部门按职业工种目录，实行全国各行业统一实施，如同机动车驾驶人员的检查验证制度，通过检查验证。提高用工单位和从业人员中的职业资格证制度和就业准入的法律意识，对检查验证中发现的违法违规行为，实施以"证件、人数、用人主体、从业人员"四方关联的管理和处罚措施。

四、强大的法制规范是社会保障体系建设的必要条件

健全完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱。在现实生活中，社会保障越来越受到广大人民群众重视。但是在现行的基本养老、失业、医疗保障制度施行中，法制规范滞后，违法违规行为得不到及时纠正，直接影响到这一体系的健全和完善，主要表现一是用人单位拖欠缴纳社会保障费的行为缺乏法制的有效手段予以纠正。在国家"两个确保"政策作用下，一些用人单位重生产经营，轻社会保险，长期拖欠社会保险费的行为缺乏有效手段加以制止，尤其是按国务院《社会保险征缴暂行条例》在实施由税务征收社会保险费的地区，税收征管机关将税收作为主要任务，把社保费的征收作为"二职业"的现象突出。加上在这样的体制下，劳动部门不能以征缴机关的主体，申请法院强制征缴，形成"有力无处使"的尴尬。二是社会保险责任缺乏相应的法制规范。实行权利与义务对等原则，参保缴费才能享受社会保险，但是由于计划经济条件下，形成有职工是企业的"主人"，"养老"是上级的责任的观念。进入市场经济后，一些企业不愿参加社会保险，加上对参保企业和员工缺乏强制的法制手段，一些公有制企业经过劳动行政部门动员也不参保缴费，职工的参保意识不强。当青春岁月蹉跎，年纪大了，养老社保矛盾出来以后，就找政府，甚至以"行政不作为"向法院状告政府和政府的劳动行政主管部门。三是社保扩面缺乏强制的手段。目前企业养老保险和企业事业单位失业保险由于原有的公有制单位改制改革，关闭破产，职工下岗分流，征集的面越来越窄，社会保险的费用负担越来越重。社会保险向非公有制企业和个体私营等多种所有制用人单位扩面，已是刻不容缓，势在必行。现行的社保扩面方式，主要是采取以扩大宣传，行政动员，但施行的效果不大，尤其是员工年龄结构年轻和经营状况较好的用人单位，缺乏对社会保险直接感受，对扩面宣传动员甚至是无动于衷。我国的社会保障制度建设均是在以县为单位改革旧的保险体制，开展保险费用统筹试点的基础上，逐步扩大发展为全国性统一的基本保险，其运行的轨迹，刻着相当程度的行政管理，组织协调印痕，在法制的规范上突出表现为"先天不足"。一般群众决认为社会保险是政府行为，由政府负责，当然，政府为了社会的稳定，也有过社会保障"两个确保"，"三条保障线"，"政府财政兜底"之说，从客观上也含混了社会保障的参保缴费责任主体，权利与义务的概念。因此，必须要有一个法制规范的社会保障制度，才能确保这一体系的健康运行。

（一）从法律制度上要突出劳动和用人单位参保、缴费的责任和义务，突出权利与义务相统一的社会保险原则。要建立一贯地强制的社会保险费征缴体制，提高社会保险费征缴的行政强制力。实行以费改税，或者由劳动行政机关强行征缴的办法，以保证社会保险费的按时足额入库。

（二）通过法制手段，真正把社会保险的个人账户做实，把劳动者的保险待遇尽快的全面的，而不是逐步的部分的与个人账户挂钩。从而提高用人单位和劳动者主动参保缴费的自觉性。

（三）从法制上理顺社会保险的责任、义务和权益关系。在社会主义保障的制度中，政府劳动行政部门应是社会保障的法定组织者和推动者，也是执法主体。对劳动者个人劳动保障待遇的落实，应该取决于用人单位和劳动者是不是按时足额参保缴费，履行了社会保障应尽的法定义务。在待遇落实的矛盾纠案件中，法律应该明确界定，劳动部门处于裁决判定和督促检查的位置。对用人单位和劳动者因没参保缴费而影响社保待遇的案件，被告的主体应该是参保缴费的责任主体，而绝不能以行政作为与不作为把劳动行政部门摆在被告的位置上，也就是说在这类案件中劳动行政部门不能作为被告。

（四）给予社保费用征缴足够的行政处置权。社会保障体系的建设必须以足额的费用作支撑。对欠缴社会保险费的用人单位，法律应该赋予劳动行政部门以财产封存变现和资金扣押，用于强行补缴社保费用的行政职能。

（五）对有工资报酬劳动的劳动者和用人单位，法律要辅以像工商管理，税收征管相似的登记管理手段，现行的社会保险征缴法规明确的社会保险登记和申报缴费手段，缺乏操作的有效性，法律法规对拒不申报登记缴费的用人单位应该赋予劳动保障行政部门相应的、便捷的、可操作的、有效的管理职能和处罚措施。

五、法制规范的执法队伍是劳动保障法制的基础条件

现行法律法规赋予劳动行政部门的职能，缺乏配套的强有力的专业执法队伍，从中央到地方尚未形成规范文件，确认执法队伍建设的机构、编制、组织形式的经费渠道。这对在现有的市场经济条件下，劳动保障法律法规实施很不适应。目前县以下劳动部门的执法队伍靠"八仙过海，各显神通"，靠争取领导的协调支持，很难有效地调整执法工作环境。既然劳动保障工作涉及亿万劳动者的合法权益，关乎国运和民生之本，国家在执法队伍上就应该有统一的法制规范。就应该以全国统一的规范，建立类似工商、税务、质监、环保、城建的执法机构，在劳动保障法制建设上有规范统一的机构，人员编制，经费和管理制度与责任体系，才能适应现实中的劳动和社会保障工作需要。